中共中央


中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知

　　●当前农村出现的土地使用权流转，多数反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体上是健康的。但是，一些乡村推行的土地流转，存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题，需要引起足够重视
　　●土地流转要按照有关法律法规和中央的政策进行。不准收回农户的承包地搞招标承包，不准将农户的承包地收回抵顶欠款，不准借土地流转改变土地所有权和农业用途。流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期
　　●任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”，不符合家庭承包经营制度，应予制止
　　●农业产业化经营应当是公司带动农户，而不是公司替代农户。为稳定农业、稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地

各省、自治区、直辖市党委，各大军区党委，中央各部委，国家机关各部委党组（党委），军委各总部、各军兵种党委，各人民团体党组：
　　稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策。当前农村出现的土地使用权流转，多数反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体上是健康的。但是，一些乡村推行的土地流转，存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题，需要引起足够重视。有的随意改变土地承包关系，强迫流转，侵犯了农民的承包经营权；有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，与民争利，损害了农民的利益；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，影响了农民正常的生产生活；有的借土地流转之名，随意改变土地农业用途。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经营制度。为了引导农村土地使用权流转健康发展，现就农户承包地（指耕地、果园和鱼塘，下同）使用权流转的有关问题通知如下：
　　一、农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行
　　以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度。家庭承包经营不仅适应传统农业，也适应现代农业，必须长期坚持。要认真落实中央关于土地承包期再延长30年不变的政策，确保家庭承包经营制度长期稳定，这是土地使用权流转的基本前提。要把土地承包期再延长30年不变落实到具体农户和具体地块，并按规定与农户签订承包经营合同，发放承包经营权证书。各地要加强检查监督，发现问题，及时解决，确保党的农村土地政策落到实处。
　　二、农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则
　　土地流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。只有第二、三次产业发达、大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才有可能出现较大范围的土地流转，发展适度规模经营。总体上看，我国绝大多数农村目前尚不具备这个条件。因此，土地使用权流转一定要坚持条件，不能刮风，不能下指标，不能强制推行，也不能用收走农民承包地的办法搞劳动力转移。
　　土地流转要按照有关法律法规和中央的政策进行。在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，也不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同。不准收回农户的承包地搞招标承包，不准将农户的承包地收回抵顶欠款，不准借土地流转改变土地所有权和农业用途。流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期。
　　土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”，不符合家庭承包经营制度，应予制止。
　　农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益。土地使用权的流转应当是有偿的。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
　　土地流转涉及多方面的利益关系，必须健全制度，按规范程序进行，避免随意性。确定流转关系后，应当签订合同。
　　三、规范企事业单位和城镇居民租赁农户承包地
　　农村土地流转应当主要在农户间进行。
　　随着农村第二、三次产业发展和城镇化步伐加快，离开土地的农民会越来越多，他们腾出来的土地应当主要由其他从事农业生产的农户来经营，以扩大农户的经营规模，增加务农收入，缓解人地矛盾，这也有利于保护耕地。
　　工商企业投资开发农业，应当主要从事产前、产后服务和“四荒”资源开发，采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。农业产业化经营应当是公司带动农户，而不是公司替代农户。企业和城镇居民随意到农村租赁和经营农户承包地，隐患很多，甚至可能造成土地兼并，使农民成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个社会稳定。为稳定农业，稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。农产品加工、流通企业和农业科技单位如果需要建立种苗繁育、示范推广基地，发展设施农业，应当尽量与乡镇农业示范场或国有农场结合，利用其设施和土地，也可以小范围向农户租赁承包地。
　　外商在我国租赁农户承包地，必须是农业生产、加工企业或农业科研推广单位，其他企业或单位不准租赁经营农户承包地。已经租赁承包地的，要进行清理，加以规范。
　　四、加强对农户承包地使用权流转工作的领导
　　土地问题是农业和农村工作的核心，是农村稳定的基础。落实党的农村政策，最根本的是落实土地政策。地方各级党委和政府要按照江泽民同志“三个代表”的要求，加强党的农村政策的学习和宣传教育，正确引导和规范农村土地流转工作，保护农民的长远利益。乡镇党委和政府要切实贯彻执行党的土地承包政策，监督农村土地的合理使用，为土地流转及时提供法律、政策服务。村集体经济组织要维护好农民的土地承包权益，为土地流转提供信息，做好协调服务工作。
　　地方各级政府的农业行政主管部门要切实履行职责，做好农村土地流转的指导和管理工作。要加强对农村土地流转情况的调查研究，掌握动态；指导农村土地流转合同的订立，及时办理因土地流转引起的合同变更、解除、重订以及合同鉴证；建立流转合同档案，妥善调解和处理土地流转纠纷。土地管理部门要加强对农村土地征占用的管理，防止以土地流转为名，擅自改变土地农业用途。


第十一届全国人大常委会第十六次会议通过了《中华人民共和国人民调解法》，该法自2011年1月1日起施行，最高人民法院审判委员会第1515次会议通过了《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，该法自2011年3月30日施行。法律及司法解释的制定是为了完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定，进一步建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，但在司法实践中，笔者发现人民调解协议司法确认案件在实际操作上存在诸多问题仍需解决，以下笔者关于人民调解协议司法确认在司法实践中存在的问题进行阐述并提出一点建议。
调解是各国解决民事纠纷的三大制度之一，调解不仅有利于人民内部矛盾的迅速解决，并且有利于减轻法院的诉累。然而，人民调解委员会主持下达成的调解协议书没有法律上的约束力，一方当事人一旦反悔，调解协议书就成为一纸空文，这不仅是对社会资源的一种巨大浪费，而且对另一方当事人也是不公平的。这种制度设计对违背契约的一方不仅不给予制裁，而是给予鼓励（法院支持反悔的一方当事人的诉请就是制度上的鼓励）；遵守协议的一方不仅得不到法律的保护，反而受到了事实上不利益（协议书的不履行势必给希望遵守协议的一方带来直接或间接的不利益）。无疑，这样的制度不仅是不公平的，特别是与当下社会要求建立一个信用社会是背道而驰的，十分不利于建立一个良性的市场经济体制与环境。
而关于调解协议的效力问题，根据《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第七条之规定，违反法律、行政法规强制性规定的，人民法院不予确认调解协议效力。《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第十条规定，案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定。调解协议内容侵害案外人权益的情形，主要存在于产权交易纠纷和遗产继承纠纷中。突出表现在产权处分方隐瞒财产权属情况，与对方达成调解协议以致侵害真实权利人或者其他共有权人的权益；或者部分继承人未经同意，以调解的方式擅自处分被继承人的遗产，损害其他继承人的权益等方面。而在司法实践中，由于案外人法律知识水平不一，往往会出现知道自己权益被侵犯却不知如何救济，从而导致超过时效才向法院申请的情形。因此人民法院在确认审查中有关涉及产权交易的案件，应当要求当事人提交产权权属证明，防止非真实权利人或者部分共有权人无权处分财产，以调解的方式侵害真实产权人或者其他共有权人的权益；涉及遗产继承的，应当查明被继承人遗产范围并要求当事人提供全部继承人的基本情况，以确保调解处分的财产确属遗产范围，并防止因遗漏继承人而侵害其相关财产权益。一旦发现案外人的合法权益得到了侵犯，应当不予确认。
在民事诉讼审判实践中，要根据不同的案情，对于确认人民调解协议的效力问题，一般要分为以下几个方面去处理。一是只要有一方当事人提出确认人民调解协议的效力请求的，并以人民调解协议为据要求对方履行协议的，应当单列对人民调解协议效力作出确认判决。在人民调解协议有效的前提下，才对是否履行协议作出判决；二是双方当事人都没有提出确认人民调解协议的效力请求的，但仍以人民调解协议为据要求对方履行协议的，也应当单列对人民调解协议效力作出确认判决。在人民调解协议有效的前提下，才对实体事项作出判决；三是双方当事人都没有提出确认人民调解协议的效力请求的，避开人民调解协议，另行提出诉讼请求的，应着重向原告释明在不经过确认人民调解协议效力的前提下，原告避开人民调解协议，也是违约行为，有违约行为的就要承担违约责任。故遇到避开人民调解协议另行提出诉讼请求的案子，原告应提出确认人民调解协议无效的请求。在确认人民调解协议无效的前提下，才能审理原告的避开人民调解协议的诉讼请求，否则应驳回原告的诉讼请求。这样做比较符合《人民调解法》第三十三条第三款的规定。在单纯确认人民调解协议实体部分的效力时，首先应区分是否是民间纠纷，是民间纠纷的且实体部分合法的，予以确认为有效。虽是民间纠纷但实体部分不合法的，则应确认为无效；不是民间纠纷的，不予确认，裁定驳回起诉。
关于执行人民调解协议的问题，按《人民调解法》第三十三条第二款的规定，经过人民法院依法确认为有效的人民调解协议，一方当事人拒绝履行或者未完全履行的，对方当事人可以以人民调解协议为据，申请法院强制执行。在审判实践中，应注意以下两类申请法院强制执行的案件的处理。第一类是以未经过人民法院依法确认为有效的人民调解协议为据，申请法院强制执行的案件。这类案件的人民调解协议未经法院依法确认效力，不具申请法院强制执行的效力，应裁定不予受理，已受理的要裁定驳回执行申请；第二类是以经过人民法院依法确认为有效的人民调解协议为据，申请法院强制执行的案件，要按不同的案情来处理。其一是人民调解协议所有的条款都合法的案件，给予全部执行。其二是人民调解协议的部分条款不可执行的，或者涉及人民法院当初确认人民调解协议错误的，要区别对待。对于那些不可执行的，即使当事人申请了，法院也应当裁定不予受理；如执行人员发现人民法院当初确认人民调解协议效力的案件确实错误的，应当中止执行，提请本院院长对当初确认案件决定再审，待再审有结论后，依法决定是否继续执行。
一、人民调解协议书与法院调解书的效力衔接
在我国的民事诉讼法及仲裁法中都有调解制度的规定，而法院调解书与判决书具有同等法律效力，具有给付内容的法院调解书具有强制执行力。为赋予人民调解协议书以法律强制效力，我们设想，把人民调解协议书与法院调解书衔接起来，即人民法院可以应当事人的申请，按照一定的法律程序，根据人民调解协议书的内容制作调解书，该调解书即具有法院调解书的法律效力，当事人可以以此申请强制执行。实行这种衔接制度，不仅具有现实上的重大意义，而且具有法理上的可行性。仲裁制度为我们进行调解衔接提供了参考蓝本。当事人在仲裁委员会之外通过调解达成和解协议，可以凭当事人达成的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会指定一名独任仲裁员，按照和解协议的内容作出仲裁裁决书。新仲裁规则的规定可有效保证和解书具有强制执行力。在我们设想的调解衔接制度中，人民调解委会员主持达成的人民调解协议书可视为此处的“和解协议”，法院可参照该条仲裁规则，作出法院调解书。
二、司法确认程序
第一，人民法院受理人民调解协议书当事人的申请，可依据民事诉讼的主管与管辖的一般原则。在主管方面，人民调解委员会和社区矛盾调解中心受理的民间纠纷基本上都属民事诉讼的适用范围。在管辖方面，级别上一律应由基层人民法院管辖；地域上应由人民调解委员会或社区矛盾调解中心所在地人民法院管辖。
第二，法院的审查确认。人民法院应安排专门的业务庭（如立案庭或者审监庭）对人民调解组织主持达成的调解协议进行程序性、实体性审查，符合法律规定的，制发确认书。司法确认书效力等同于其他生效法律文书，当事人必须充分尊重经过确认的协议和司法确认书，严格履行，并应当随即丧失根据同一事由提起诉讼的权利，否则人民法院可依据“一事不再审”原则裁定驳回起诉，司法确认书确有错误的，当事人可以申请撤销；当事人和民调组织申请确认的调解协议存在程序违法情节或者实体内容有与法相悖之处，人民法院应当进行纠正，当事人拒绝纠正的，不得确认。
第三，人民法院不予确认的情形：
（1）违反法律、行政法规强制性规定的；
（2）侵害国家利益、社会公共利益的；
（3）侵害案外人合法权益的；
（4）涉及是否追究当事人刑事责任的；
（5）内容不明确，无法确认和执行的；
（6）调解组织、调解员强迫调解或者有其他严重违反职业道德准则的行为的；
（7）其他情形不应当确认的。
(黑龙江省北安市人民法院 李娜)
在建立多元化纠纷解决机制的问题上，最大的障碍首先是来自各个权力机关和部门之间的权力和利益之争。而解决这一问题的关键是实现各权力机关在纠纷解决过程中的协调，形成民间调解、行政纠纷解决和司法诉讼之间的合理衔接，从而形成一个良性互动、功能互补、程序衔接、彼此支持的有机体系。人民调解相关法律的制定及实施，有利于社会矛盾化解和社会管理创新，有利于社会的和谐稳定。但由于其实施的时间较短，并且是一个实践先行的动态发展过程，在司法实践中暴露出诸多问题。法院要积极争取当地党委、人大、政府及政协的监督、指导和支持，要结合具体情况，加强与辖区司法所、民调组织等其他纠纷解决机构联系，共同推动多元化矛盾纠纷化解机制的建立和完善。


黑龙江省北安市人民法院 李娜