正义的理想与误区
——我国人民法院审判委员会制度探讨
张维璋 王建斌 饶馨
[摘 要] 审判委员会制度是我国独有的具有中国特色的审判组织形式，它的设立初衷是作为审判工作的一个集体领导机构，总结审判经验，讨论、决定重大、疑难案件和其他有关审判工作的重要问题。历史上也确实发挥了一定的积极作用。但随着审判方式改革的深入，审判委员会制度越来越显现出与设立初衷的背离，审判委员会制度改革势在必行。本文分析了审判委员会制度设立的先天的缺陷和实际运作中的问题，提出了改革的远期目标与近期方案两条进路。
[关键词] 审判委员会 改革 正义 理想 误区
审判委员会制度可以说是我国的一大司法特色。大陆法系和英美法系均未有先例。司法理论一般认为，审判组织形式只有合议制和独任制两种。但在我国司法实践中，对部分案件持有最终决定权的并非承办法官本人或合议庭，而在于其审判组织内部设置的审判委员会。而且，无论其地位还是作用都远超过合议庭与独任审判员。法院设立审判委员会的初衷在于将它作为审判工作的一个集体领导机构，总结审判经验，讨论、决定重大、疑难案件和其他有关审判工作的重要问题。从设立至今，审判委员会充分发挥了集体领导的作用，在避免错案的发生、提高办案质量等方面确实起到了一定的积极作用，从一定程度上保障了诉讼正义。然而，随着我国司法改革尤其是审判方式改革的不断深入，现行审判委员会制度日益背离公开、高效的审判机制改革的价值方向，在回避制度、受案范围和工作运行等方面的矛盾与不足也日益凸显。这不仅影响案件审理的质量和办案效率的提高，更从根本上妨碍了诉讼程序的公正与司法正义的实现。可以说，审判委员会制度设立的初衷固然美好，也曾在一定层面上发挥作用，但是其在新的实践中却日益偏离正义的理想，进入了万劫不复的误区。
一、 我国审判委员会制度的建立与发展
中国审判委员会制度脱胎于新民主主义革命时期革命根据地的审判委员会制度。1931年，中华苏维埃共和国诞生后，逐步建立起系统的司法机构，审判机关在地方采取“合一制”，由各级裁判部兼理司法行政工作，各省、县、区裁判部设部长、副部长、书记、裁判员若干人，并设立裁判委员会。 在随后的抗日战争和解放战争时期，1941年边区各县成立了裁判委员会，1942年8月《陕甘宁边区政府审判委员会条例》正式颁布实施，裁判委员会、裁判研究委员会逐渐演变成为人民法庭和人民法庭的审判委员会，这可以说是新中国法院审判委员会制度的雏形。在二十世纪四十年代，各革命根据地学习前苏联司法制度，强调党对审判工作的具体领导，以避免资本主义国家司法制度中因法官独立可能形成的独断，则进一步加速了审判委员会制度的形成。1948年1月1日颁布的《东北解放区人民法庭条例》规定，村、区人民法庭组织审判委员会，由农民代表大会选举的若干人、上级政府委派一人组成，有权判决：当众坦白、赔偿、罚款、劳役、褫夺公民权、有期或无期监禁、死刑，或者宣布无罪。 该条例首次正式在立法上使用“审判委员会”的名称。需要指出的是，在新民主主义革命时期，革命根据地的审判委员会虽然并不是人民法院的审判组织，而是集行政、司法于一体，掌管司法决定权的政府机构，但当时的审判委员会与现行的人民法院审判委员会在名称、议事规则、目的和任务方面存在诸多相同或类似。
新中国建立伊始，依据《共同纲领》的规定：“废除国民党政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度”，废除旧制度，开始了建立社会主义性质审判制度的历程。创立之初的人民审判机关 大多沿用解放区的群众式审判模式。1950年第一届全国司法会议上，司法主管机关提出了一个初步的法院组织草案，提出了建立审判委员会。 1951年中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国法院暂行条例》第15条规定，省、县级人民法院设审判委员会，由院长、副院长、审判庭长及审判员组成。审判委员会负责处理刑事、民事的重要或者疑难案件，并为政策上和审判业务上的指导。1954年第一届全国人民代表大会制定的《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《人民法院组织法》）正式颁布，规定在我国各级法院内部建立审判委员会，作为对审判工作的集体领导组织，并总结审判经验，讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作的问题，从而进一步扩大了审判委员会的职权。 1955年3月10日，召开了最高人民法院审判委员会第一次会议，宣布最高法院审判委员会成立，并形成了一些审判委员会的工作制度。随后全国各级法院都相继组建了审判委员会。从此，审判委员会作为一种法定制度被正式确立起来。
依据1954年《人民法院组织法》，审判委员会的任务是总结审判经验、讨论重大或疑难案件和其他有关审判工作的问题。在这一制度建立之初，主要强调它总结审判经验的职能，附带研究重大疑难案件。这一时期对不同审级法院的审判委员会要求是有区别的，中级以上的法院的审判委员会主要是总结审判经验，而基层法院的审判委员会则侧重于解决重大疑难的个案问题。 从1957年下半年开始，左倾思想主导了司法工作，各级法院成了为扭曲的政治路线服务的工具。有些地方审判委员会的部分职能则由诸如“院务会”等机构来完成，审判委员会的地位和作用大大降低。 1962年以后到文化大革命结束的这段时间里，审判委员会同中国的司法制度一起被彻底砸烂。直到1978年十一届三中全会以后 ，司法制度开始重新恢复和发展。1983年《人民法院组织法》重新修订，法院内部的审判组织机构设置相对规范，作为人民法院内部对审判工作实行集体领导的组织，其地位被重新确认。恢复后的各级法院审判委员会在审判实践中起到了一定的积极作用。在审判人员特别是基层法院的审判人员素质较低，法律又不够健全的情况下，集中集体指挥基本保证了案件审判质量和司法公正。
从审判委员会制度的创建过程可以看出，中国审判委员会的建立是由历史、政治和观念文化多重因素共同作用的结果：
首先，几千年来我国封建社会一直沿袭司法与行政合一，行政机关中的行政长官统领行政权力，兼行司法职权的体制。在各级司法兼行政机关——衙门内部，采取的是由最高位阶的长官统领的集权性行政权力层级模式，这种被现代司法组织原则所不取的层级组织模式在我国具有很长的历史渊源，并仍能在司法机关中找到影子。新中国建立后，我国建立起了社会主义性质的审判制度。但是一方面由于建国前革命根据地的司法机关普遍实行集体领导，有在政府系统设立裁判委员会、审判委员会的传统，审判委员会的设立与我国司法传统和民族文化及民族心理具有极大的亲和力。即在制度建构中，中国传统的司法官僚化使审判委员会制度暗合了某种文化心理。我国法院内部似乎在审判制度建构中形成了由低到高的行政色彩相当浓的权力等级结构。相比之下，独任庭和合议庭处于权力底端，审判委员会处于顶端，从而更具权威性，它的决定合议庭和独任庭必须执行。
其次，新中国成立后，废止了国民党政府的《六法全书》，革除了国民党政府原有的法学教育，取消了法官、律师作为专业司法人员的资格；打碎了旧的司法体制，创建了社会主义性质的司法体系，由于审判法制建设面临百业待兴的局面，司法干部极其缺乏，当时法院法官绝大部分由工农干部组成，法官的素质整体上低下，有必要对审判工作采取集体决策的方式，以保证审判质量。
最后，是大陆法系和前苏联审判体制的影响。20世纪初，在现代法律制度的选择中，我国更多地参照了大陆法系传统。新中国的法律也深受大陆法系的影响。与普通法系国家相比，大陆法系在法院的内部组织结构中带有较强的等级色彩，强调上位权力对下位权利的制约与指导，法院结构体系带有浓厚的官僚层级味道。法国最高法院中的“混合庭”、德国联邦法院中的“大联合会”、日本除简易法院外各级法院内部设置的“法官会议”都与我国的审判委员会有或多或少的共通之处。而20世纪40年代引进的前苏联司法审判制度强调党对审判工作的具体领导和干预，强调集体智慧，都给构建中的中国司法制度烙下了深刻印记，使审判委员会制度成为必要与可能。由院长主持、由庭长及资深法官组成的这一组织即可实现政党及领导层对审判工作的直接控制。
二、正义理想的初衷：现行审判委员会的职能
审判委员会是人民法院内部的最高审判组织。根据现行《人民法院组织法》 的规定，我国各级人民法院都设立审判委员会，实行民主集中制。它的设立初衷是为了有利于发挥集体智慧，提高审判质量。《人民法院组织法》第10条规定:“审判委员会的任务是总结审判工作经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”1999年最高人民法院关于印发《人民法院五年改革纲要》(以下简称《纲要》)的通知第22条规定:“规范审判委员会的工作职责。审判委员会作为法院内部最高审判组织，在强化合议庭职责，不断提高案件质量的基础上，逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，总结审判经验，以充分发挥其对审判工作中带有根本性问题、全局性问题进行研究和作出权威性指导的作用。”另外最高人民法院关于《人民法院五年改革纲要》的说明(以下简称《纲要》说明)，也对审判委员会的职责和作用作了进一步解释。根据《人民法院组织法》、《纲要》及《纲要》说明的有关规定，现行的审判委员会的设立初衷应当至少包括以下几个方面：
（一）总结审判经验
理论来源于实践，诉讼理论也是来源于审判实践。我国各级人民法院在长期的审判实践中，积累了丰富的实践经验。各级人民法院的审判委员会应当进行及时地总结，既要研究历史经验，又要研究改革开放中的新问题，抓住问题的本质，使具有普遍意义的具体经验，转化为诉讼理论，这就完成了实践到理论的过程。理论来源于实践，又服务于实践。从审判实践中获得的诉讼理论，又反过来服务于审判实践，以保证人民法院正确审判案件，保证案件的质量，从而维护法律的尊严。此其初衷一。随着我国社会主义市场经济的建立和发展，为我国人民法院的审判工作提出了许多新的问题，各级人民法院的审判委员会应当把工作放在对审判经验的总结，保证司法公正，使司法审判能真正做到解决社会矛盾，维护公民的合法权益，维护、促进、保障和引导社会主义市场经济的健康发展。这样的现实似乎使审判委员会者一设置初衷显得尤为必要。
（二）讨论重大、疑难、复杂案件
首先涉及到对重大的、疑难的、复杂的案件认定。当前理论界和司法实践中，一般都采用以案件的性质、简繁程度、影响范围等三者结合的划分标准，来确定是否是重大、疑难、复杂案件。审判委员会作为法院内部最高审判组织，并不是对所有的案件都进行讨论，而是只对少数重大、疑难、复杂的案件进行讨论，解决这些案件的法律适用问题。此为审判委员会设立初衷之二。
（三）对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究并作出权威性指导作用
这里涉及人民法院合议庭与审判委员会的联系与区别。合议庭是人民法院实现其审判职能的组织形式，它的全部活动所能达到的目的，是保护当事人的合法权益，保证实体法和诉讼法的贯彻实施。而审判委员会是人民法院集体领导审判工作的组织，其重要的任务和职能之一是对审判工作中带有根本性、全局性的问题，进行研究并作出权威性指导作用。审判委员会和合议庭的关系是指导与被指导、监督与被监督的关系。审判委员会对带有根本性、全局性的问题作出权威的解释或决议，为合议庭的审判提供支持与指导。两者在某种程度上是分工合作互补的。此其设立初衷之三。
三、正义理想的现实建构：审判委员会的组织构成和运作
审判委员会制度保障正义的初衷并不限于理想的描绘，审判委员会的组织构成与运作方式便是其所努力建构的现实基础。
根据《人民法院组织法》和三大诉讼法的规定，我国现行的审判组织包括独任庭、合议庭和审判委员会三种形式。但是，在审判委员会的人员任职资格和组成上，法律没有像对独任庭、合议庭那样按照法院的不同级别作出详细规定，实践中通常依照行政机构模式决定审判委员会的织织构成。审判委员会由本院院长主持，实行委员会制，按民主集中制原则进行活动，委员由院长提请同级人大常委会任免，一般由院长、副院长、主要业务庭庭长和研究室主任或者资深法官组成，因此，它天然地具有“行政会议”的特征。
法律虽然没有规定审判委员会的组织构成，但明确了审判委员会的工作任务:总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的重大问题。司法实践中审判委员会主要行使“讨论”案件的职能。审判委员会讨论决定案件分提请讨论和讨论决定两个步骤。合议庭成员对案件认识存在分歧，认为案情重大、复杂，难以作出决定时，由审判长向庭长汇报，庭长与合议庭意见不一致的，再由庭长向分管副院长报告，副院长提出意见，要求合议庭重新审查后，若意见仍不统一，则由副院长向院长报告，最后由院长决定提请审判委员会讨论。院长作为法院的行政首长，有时在合议庭作出决定前，直接决定将案件提交审判委员会讨论，这即是案件提请审判委员会讨论程序。审判委员会讨论案件时，由承办案件的法官向审判委员会陈述案情，汇报合议庭意见，或者由审判委员会成员传阅案卷，审判委员会成员可以向承办人提出问题，最后由审判委员会全体成员表决。对于审判委员会的表决结果，“合议庭应当执行”。
四、正义理想的实践：审判委员会制度的正面效应
审判委员会制度实行至今，我国特有的这一司法组织已在事实上被人们所接受和认可。审判委员会制度在解决纠纷，惩治打击犯罪，保护无辜方面发挥着一定作用。因此，似乎“存在的即为合理的”，有学者认为审判委员会制度在我国的存在“具有语境化的合理性”。 这虽然不能成为保留审判委员会制度的理由，但审判委员会制度所经过的历程，证明其在司法实践中必定具有一定积极作用。一般认为审判委员会制度对司法实践的积极影响主要表现在以下两个方面：
（一）审判委员会制度为排除当事人干扰，遏制个别法官的枉法裁判，防止司法腐败、司法不公提供了一种进路。审判委员会实行“民主集中制”原则，讨论案件时给予每个成员发表意见的权利和机会以及不受他人干预的独立表决权，案件裁判结果由多数人意见决定。“显然你可以悄悄买通一(独任审判)、两个人(合议庭审判)，其至更多一些，但是你很难买通9个人(指审判委员会的人数，尽管原则上并不要求一致通过)”。
换言之，案件当事人试图利用非法手段左右审判委员会，使其作出违背事实和法律的对其有利的判决，比左右独任庭、合议庭要困难得多。而且，审判委员会讨论案件的方式避免了其与当事人之间的接触，可以阻止当事人对案件审判结果施加不良影响。独任庭、合议庭成员在办理案件过程中或多或少都要接触当事人，至少与当事人在庭审中有一面之交，当事人一般都会向审判人员表明自己对案件裁判结果的期望，有的甚至会以某种暗示方式威胁审判人员，给审判人员造成心理压力，以迫使其作出某种于已有利的判决。而审判委员会讨论案件时，当事人无权参与讨论或旁听会议，审判委员会成员勿需考虑是否会遭遇当事人报复，思想上没有负担，可以客观公正地对案件作出判决。所以，审判委员会比独任庭、合议庭更容易排除当事人干扰，遏制徇私枉法任意裁判，减少司法腐败，避免司法不公。
（二）审判委员会制度为从整体上保证对案件认定清楚，适用法律准确，实现实质正义提供了保障。法官不是“自动售货机”，一边输入案件事实和法律条文，另一边就可以得到公正客观的判决。案件审判是一个复杂的逻辑思维过程，而非机械地套用法律条文，他要对事实认定和法律适用作出基本的判断。在认定案件事实时，法官需要根据原被告双方提供的证据进行考量，对其真伪性作出判断，证据是否与案件事实有关（关联性），能否证明案件事实（是否充分），然后综合全案证据，根据法律规定的证据规则和证明标准来认定案件事实。这实际上是一个心证形成与不断加强的过程。审判人员在认定案件事实的基础上，再根据自己对法律的理解适用相关法律对案件作出判决。
要做到对案件准确地适用法律，首先必须正确地理解法律条文。同样的规定常常因个人理解不同而导致差异，甚至截然相反。审判委员会成员多比独任庭、合议庭人数要多，能够集思广益，因而审判委员会比独任庭、合议庭在对案件事实认定上更易达到客观真实，适用法律更准确。审判委员会制度还可以在某种程度上统一该法院辖区的执法标准，达到该地区法制统一。
司法实践中，尤其在建国初期以及一些特定的历史时期，审判委员会充分发挥了集体领导的作用，在减少错案的发生、提高办案质量等方面确实起到了一定的积极作用。
五、正义的误区：审判委员会制度的负面效应
正义是法律制度所要实现的最高目标和理想，也是人们用来评价和判断一项法律制度是否具有正当根据的价值目标。正义通常被划分为实体正义和程序正义。英国有句谚语：正义不仅应当得到实现，而且还应以人们看得见的方式发现。其中的“以人们看得见的方式发现”意指程序正义。
审判委员会制度设置的初衷无疑是为了保障法律制度的正义。但是，由于审判委员会制度对于程序正义的违背，终究使这一制度走向了它设立初衷的反面。
理论界认为，审判委员会制度严重妨碍司法独立和司法公正的实现，是当前庭审制度改革中的一大障碍。审判委员会制度的设计理想基本落空，现实实践不幸进入了误区。
我们认为，审判委员会的建立与现实运行中有几个问题是没有解决好的。正义的理想在现实运行中出现了许多弊端，这又与其设立时的“先天不足”又不无关系。总结审判委员会制度的负面效应，主要包括两个方面：
（一）现行审判委员会设立缺乏合理性，“先天不足”，学理上缺乏支持
我们认为，现行审判委员会的设立缺乏合理性，违背了宪法确立的基本原则，从而影响了审判机关的独立性，不利于法官队伍素质的提高，不能保证裁定、判决的公开性和公正性与诉讼程序的正义。
1． 委员会制度违背司法独立原则。
司法独立，是现代法治国家普遍承认和确立的一项基本原则。司法独立能够确保司法权的公正行使，避免审判过程和裁判结果因受到外来干扰和影响而导致不公；保证法官公正无私地进行审判，无论判决是否对其有利，判决结果均为诉讼双方所普遍接受，从而增强法院、法官在人们心日中的威望，使法律成为人们心中的信仰。司法独立能否切实得到实现是实现依法治国的关键之一。
国际通行的司法独立原则包括审判独立和法官个人独立。 一方面法院审判案件，任何机关、团体和个人，包括上级法院，都不得对其施加压力，干预案件审判过程和判决结果;另一方面，法官审判案件时，其作为个体也是独立的，不受其他机关、各级法院院长及同事的影响和干预，法律是法官的唯一上司，只服从法律和良心的要求，独立对案件作出裁判。法院独立是司法独立的前提和基础，没有法院的整体独立，就不可能有法官个人的真正独立;“法官独立是司法独立的核心和目标” ，是司法独立的最终表现。由于受司法机关行政化思想的长期影响，我国司法独立“强调人民法院作为一个统一的整体，根据民主集中制原则从事司法审判活动，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。” 换言之，我国司法独立只是指法院独立，而不涉及法官个人独立的问题。 “民主集中制”在审判工作中集中体现于审判委员会制度之中，实际上构成了独任庭、合议庭与审判委员会之间的一种“行政领导”关系，审判委员会、法院行政领导可以随时干预独任庭、合议庭审判案件，“审判委员会的决定，合议庭应当执行”。然而审判权的独立性实际体现在审判者依据其对事实的认识和对法律的理解独立地对案件作出裁判，如果他的活动受到没有审理案件的人的影响和干扰，就不可能做到司法独立。因此，不可否认，审判委员员制度是影响司法独立的因素之一。
如果审判委员会制度的存在本身就是对审判独立的侵犯，那么试图通过这一制度设计来排除外界对司法审判的干扰就不存在现实的可能性。
2． 现行审判委员会的组成及运行缺乏严格、公开、协调一致的立法
现代国家组织，尤其是审判组织必须是严格依法运行。在当今世界上法制完备的国家的法院组织法中，对审判系统内的任何—个机构或组织的设置及其运行，都有严格的法律规定，并且彼此协调。各个机构都是与其整个司法系统协调一致的，是必不可少的。否则很难保证程序的正义。
西藏自治区企业投资项目核准暂行办法
西藏自治区人民政府
西藏自治区企业投资项目核准暂行办法
西藏自治区人民政府令第79号
《西藏自治区企业投资项目核准暂行办法》，已经2007年5月9日自治区人民政府第7次常务会议通过，现予发布，自2007年7月1日起施行。
自治区主席 向巴平措
二○○七年五月二十三日
西藏自治区企业投资项目核准暂行办法
第一章 总 则
第一条 为了适应完善社会主义市场经济体制的需要，深化西藏企业投资项目管理制度改革，根据《国务院关于投资体制改革的决定》及相关规定，结合我区实际，制定本办法。
第二条 自治区制订和颁布《西藏自治区人民政府核准的投资项目目录》，明确实行核准制的投资项目范围，划分各级项目核准机关的权限，并根据经济运行情况和宏观调控需要适时调整。
本办法适用于纳入《西藏自治区人民政府核准的投资项目目录》的企业投资项目；根据国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》，需由国务院、国务院投资主管部门或者国务院行业主管部门核准的项目，按照国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》和国家发展改革委制定的《企业投资项目核准暂行办法》的有关规定办理。
第三条 本办法所称项目核准机关，是指《西藏自治区人民政府核准的投资项目目录》规定的具有企业投资项目核准权限的行政机关。其中，自治区人民政府投资主管部门是指自治区发展改革委；自治区以下各级人民政府投资主管部门是指地区（市）行署（人民政府）和县级人民政府的发展改革委。
第四条 未经自治区人民政府批准，各地区、各部门不得擅自增减、调整《西藏自治区人民政府核准的投资项目目录》规定的范围。
第五条 企业投资建设实行核准制的项目，应当按照国家有关要求编制项目申请报告，报送项目核准机关。项目核准机关应当依法进行核准，并加强监督管理。
第二章 项目申请报告的内容与编制
第六条 项目申报单位应当向项目核准机关提交项目申请报告一式5份。项目申请报告应当委托具备相应工程咨询资格的机构编制。
按照《西藏自治区人民政府核准的投资项目目录》需报自治区人民政府或者其投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应当由具备甲级工程咨询资格的机构编制；按照《西藏自治区人民政府核准的投资项目目录》需报地区（市）行署（人民政府）或者县级人民政府的投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应当由具备乙级以上工程咨询资格的机构编制。
第七条 项目申请报告应当包括以下内容：
（一）项目申报单位情况；（二）拟建项目情况；（三）建设用地与相关规划；（四）资源利用和能源耗用分析；（五）环境影响分析；（六）经济和社会效果分析。
第八条 项目申报单位应当按照国家发展改革委颁发的项目申请报告示范文本进行编制。
第九条 项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，应当附送下列文件：
（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；（四）有关法律法规要求提交的其他文件。
第十条 项目申报单位应当对所有申报材料内容的真实性负责，不得编制或者提交虚假的文件材料。
第三章 核准程序
第十一条 企业投资建设需报自治区人民政府核准的项目，由自治区人民政府投资主管部门提出初审意见，向自治区人民政府报送项目申请报告。
企业投资建设需由自治区人民政府投资主管部门核准的项目，应当附上项目所在地区（市）行署（人民政府）投资主管部门的初审意见。
企业投资建设需由地区（市）行署（人民政府）或者县级人民政府的投资主管部门核准的项目，应当向地区（市）行署（人民政府）或者县级人民政府的投资主管部门提交项目申请报告。
自治区有关行业主管部门隶属单位投资建设需报自治区行业主管部门核准的项目，直接向自治区有关行业主管部门提交项目申请核准报告，并报自治区发展改革委备案。
第十二条 项目核准机关认为项目申报单位提交的申报材料不齐全或者不符合要求的，应当在收到项目申请报告后5个工作日内，一次告知项目申报单位所需补充、说明的相关情况和文件材料，或者对相关内容进行调整。
项目申报单位按照要求上报材料齐全后，项目核准机关应当正式受理，并向项目申报单位出具受理通知书。
第十三条 项目核准机关受理核准申请后，如有必要，应当按照规定程序，在5个工作日内委托有资格的咨询机构进行评估。
接受委托的咨询机构应当在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。咨询机构在进行评估时，可以要求项目申报单位就有关问题进行说明。
第十四条 项目核准机关在进行核准审查时，如涉及其他行业主管部门职责，应当征求相关部门的意见。相关部门应当在收到征求意见函（附项目申请报告）后10个工作日内，向项目核准机关提出书面审核意见；逾期没有反馈书面审核意见的，视为同意。
第十五条 对于可能对公众利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准审查时，应当采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目，应当组织专家进行论证。
第十六条 项目核准机关应当在受理项目申请报告后20个工作日内做出是否核准的决定，并向社会公布。需向上级项目核准机关提出审核意见的，应当在收到项目申请报告后的15个工作日内提出。因特殊原因，项目核准机关确实难以在20个工作日内做出核准决定的，经本机关负责人批准，可以延长10个工作日，并及时书面通知项目申报单位，说明延期理由。逾期不答复的，视为核准。
项目核准机关委托咨询评估、征求公众意见和进行专家论证的，所需时间不计算在前款规定的期限内。
第十七条 对同意核准的项目，项目核准机关应当向项目申报单位出具项目核准文件，同时抄送相关部门和下级项目核准机关；对不予核准的项目，应当向项目申报单位出具不予核准决定书，说明不予核准的理由，并抄送相关部门和下级项目核准机关。
经自治区人民政府核准同意的项目，由自治区人民政府投资主管部门出具项目核准决定书。
第十八条 项目申报单位对项目核准机关的核准受理及核准决定情况有异议的，可以依法提出行政复议或者提起行政诉讼。
第四章 核准内容与效力
第十九条 项目核准机关根据下列条件对项目进行审查：
（一）符合国家法律法规；（二）符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；（三）符合国家宏观调控政策；（四）产业区域布局合理；（五）主要产品未对区内市场形成垄断；（六）未影响我区经济安全；（七）合理开发并有效利用资源；（八）生态环境和自然文化遗产得到有效保护；（九）未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。
第二十条 项目申报单位依据项目核准文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、水资源管理、安全生产监管、设备进口和减免税确认等手续。
第二十一条 项目核准文件有效期2年，自收到核准同意文件之日起计算。
项目在核准文件有效期内未开工建设的，项目单位应当在核准文件有效期届满30日前向原项目核准机关申请延期，原项目核准机关应当在核准文件有效期届满前作出是否准予延期的决定。延期的时间为1年。项目单位逾期还未开工建设的，应当重新申请核准。
项目在核准文件有效期内未开工建设，也未向原项目核准机关申请延期的，原项目核准文件在有效期届满后失效。
第二十二条 已经核准的项目，需对项目核准文件所规定的内容进行调整的，项目单位应当及时以书面形式向原项目核准机关报告。原项目核准机关应当根据项目调整的具体情况，在收到调整报告后15个工作日内出具书面确认意见或者要求其重新办理核准手续。
第二十三条 对应报项目核准机关核准而未申报的项目，或者虽然申报但未经核准的项目，国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、外汇管理、安全生产监管、水资源管理、海关等部门不得办理相关手续。
第五章 法律责任
第二十四条 项目核准机关及其工作人员应当严格执行法律法规和本办法的规定，不得变相增减核准事项，不得拖延核准时限。
第二十五条 项目核准机关的工作人员在项目核准过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分；有犯罪嫌疑的，移交司法机关处理。
第二十六条 咨询评估机构及其人员在编制项目申请报告或者在接受委托评估项目过程中造成重大损失和恶劣影响的，依法追究相应责任。
第二十七条 项目申请单位以拆分项目、提供虚假文件材料等不正当手段取得项目核准文件的，项目核准机关应当依法撤销对该项目的核准。
第二十八条 项目核准机关应当会同国土资源、环境保护、城市规划、安全生产监管等部门，对企业投资项目进行监管。对需报人民政府核准而未申报的项目、申报但未经核准擅自开工建设的项目，以及未按项目核准文件进行建设的项目，相应的项目核准机关应当立即责令其停止建设，并依法追究有关责任人的责任。
第六章 附 则
第二十九条 外商投资项目和境外投资项目的核准，按照国家和自治区的有关规定执行，其他各类企业在我区境内投资建设的项目，执行本办法。
第三十条 事业单位、社会团体等非企业单位投资建设《西藏自治区人民政府核准的投资项目目录》内的项目，按照本办法进行核准。
第三十一条 本办法自2007年7 月1日起施行。此前发布的有关企业投资项目审批管理的规定，凡与本办法相抵触的，均按本办法执行。
附件：西藏自治区人民政府核准的投资项目目录（2007年本）
西藏自治区人民政府核准的投资项目目录（2007年本）
简要说明：
（一）本目录所列项目，是指企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。
（二）企业不使用政府性资金投资建设本目录以外的项目，除法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目外，实行备案管理。
（三）目录规定“由地区（市）行署（人民政府）、县级人民政府的投资主管部门核准”的项目，由各地区（市）行署（人民政府）根据当地实际情况和项目性质，按照“能下放则下放，能简化则简化，能加快则加快”的原则，具体划分地区（市）行署（人民政府）和县级人民政府的投资主管部门的核准权限。但目录明确规定“由各地区（市）行署（人民政府）投资主管部门核准”的，其核准权限不得下放。
（四）本目录为自治区人民政府根据国务院《政府核准的投资项目目录（2004年本）》，结合西藏实际制定的文本。根据情况变化，将适时调整。
一、农林水利农业：涉及开荒的项目，由自治区人民政府投资主管部门核准。
水库：除国务院投资主管部门核准的水库项目外，其他水库项目由自治区人民政府投资主管部门核准。
其他水事工程：除国务院投资主管部门核准的项目外，自治区水资源配置调整的项目，由自治区人民政府投资主管部门核准，也可以由自治区人民政府投资主管部门委托地区（市）行署（人民政府）投资主管部门核准。
二、能源（一）电力。
水电站：在自治区管河流上建设的项目和其他河流上总装机容量2。5万千瓦以上、25万千瓦以下的项目，由自治区人民政府投资主管部门核准；其他项目，由地区（市）行署（人民政府）、县级人民政府的投资主管部门核准。
热电站：除燃煤项目外的其他项目，由自治区人民政府投资主管部门核准。
风电站：总装机容量５万千瓦以下的项目，由自治区人民政府投资主管部门核准。
电网工程：330千伏以下电压等级的电网工程项目，由自治区人民政府投资主管部门核准。
（二）煤炭。
煤矿：自治区规划矿区内的煤炭开发项目，由自治区人民政府投资主管部门核准；自治区规划矿区外的煤炭开发项目，禁止开采。
煤炭液化：年产30万吨以上、50万吨以下的项目，由自治区人民政府投资主管部门核准；其他项目，由各地区（市）行署（人民政府）投资主管部门核准。
（三）石油、天然气。
液化石油气接受、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）：由自治区人民政府投资主管部门核准。
输气管网（不含油气田集输管网）：跨地（市）或者年输气能力在5亿立方米以下的项目，由自治区人民政府投资主管部门核准。
三、交通运输（一）铁路。
新建（含增建）铁路：跨省（区、市）或100公里及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系分别由国务院行业主管部门或自治区人民政府投资主管部门核准。
（二）公路。
公路：自治区主干道网公路、区域干线公路和投资规模3000万元以上的项目，由自治区人民政府投资主管部门核准；1000万元以上、3000万元以下的项目，由地区（市）行署（人民政府）投资主管部门核准；其他项目，由地区（市）行署（人民政府）、县级人民政府的投资主管部门核准（收费公路项目，由自治区人民政府投资主管部门核准）。
独立公路桥梁、隧道：自治区范围内1000万元以上的独立公路桥梁、隧道项目，由自治区人民政府投资主管部门核准；其他独立公路桥梁、隧道项目，由地区（市）行署（人民政府）、县级人民政府的投资主管部门核准。
（三）水运。
内河航运：200吨级以上、千吨级以下通航建筑物项目，由自治区人民政府投资主管部门核准；50吨级以上、200吨级以下的通航建筑物项目，由地区（市）行署（人民政府）投资主管部门核准；其他项目，由地区（市）行署（人民政府）、县级人民政府的投资主管部门核准。
（四）民航。
扩建机场：总投资在10亿元以下、且隶属自治区的项目，由自治区人民政府核准。
四、原材料钢铁：除新增生产能力的炼铁、炼钢、轧钢项目以及已探明工业储量5000万吨以上规模的铁矿开发项目外，其他铁矿开发项目，由自治区人民政府投资主管部门核准。
有色：除新增生产能力的电解铝项目、新建氧化铝项目和总投资5亿元以上的矿山开发项目外，5000万元以上、5亿元以下的矿山开发项目，由自治区人民政府投资主管部门初审后，报自治区人民政府核准；其他矿山开发项目，由自治区人民政府投资主管部门核准。
化肥：20万吨以上磷矿肥和年产20万吨以上、50万吨以下的钾矿肥项目，由自治区人民政府投资主管部门核准；其他磷、钾矿肥项目，由地区（市）行署（人民政府）投资主管部门核准。
水泥：除禁止类项目外，其他项目由自治区人民政府投资主管部门核准。
稀土：除矿山开发、冶炼分离和总投资1亿元以上稀土深加工项目外，其他稀土深加工项目由自治区人民政府投资主管部门核准。
黄金：日采选矿石500吨以下的项目，由自治区人民政府投资主管部门核准。
五、轻工烟草纸浆：年产3。4万吨以上、10万吨以下的纸浆项目，由自治区人民政府投资主管部门核准；其他纸浆项目禁止建设。
糖：日处理糖料1500吨以上项目，由自治区人民政府投资主管部门核准；其他糖料项目禁止建设。
六、城建城市供水：自治区范围内日调水2万吨以上项目，由自治区人民政府投资主管部门核准；其他城市供水项目，由地区（市）行署（人民政府）、县级人民政府的投资主管部门核准。
市政基础设施：单片开发面积在3平方公里以上的项目，由自治区人民政府投资主管部门核准；其他项目，由地区（市）行署（人民政府）、县级人民政府的投资主管部门核准。
其他城建项目：投资金额3000万元以上的项目，由自治区人民政府投资主管部门核准；1000万元以上、3000万元以下的项目，由地区（市）行署（人民政府）投资主管部门核准；其他项目，由地区（市）行署（人民政府）、县级人民政府的投资主管部门核准。
七、社会事业旅游：自治区级风景名胜区、自然保护区、重点文物保护单位区域内的旅游开发和资源保护设施项目，由自治区人民政府投资主管部门核准；地（市）级自然保护区、县级重点文物保护单位区域内的旅游开发和资源保护设施的项目，由地区（市）行署（人民政府）投资主管部门核准。
其他社会事业项目：投资金额3000万元以上的项目，由自治区人民政府投资主管部门核准；1000万元以上、3000万元以下的项目，由地区（市）行署（人民政府）投资主管部门核准；其他项目，由地区（市）行署（人民政府）、县级人民政府的投资主管部门核准。
八、外商投资与境外投资外商投资项目和境外投资项目的核准办法，由自治区人民政府另行制定。国家已有规定的，按照国家相关规定执行。