浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省行政审批服务管理办法的通知
浙江省人民政府办公厅
浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省行政审批服务管理办法的通知
浙政办发〔2010〕138号
各市、县（市、区）人民政府，省政府直属各单位：
经省政府同意，现将《浙江省行政审批服务管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一○年十月二十九日
（此件公开发布）
浙江省行政审批服务管理办法
第一章 总则
第一条 为转变政府职能，深化行政审批制度改革，强化公共服务，根据《中华人民共和国行政许可法》和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称的行政审批服务是指地方各级政府及其所属部门、法律法规授权的组织，为公民、法人和其他组织依法办理行政许可和非行政许可审批(以下合称行政审批)及提供相关服务的活动。
第三条 本省行政区域内的行政审批服务工作适用本办法。
第四条 从事行政审批服务活动，应当建立集中便民的场所，实行政务公开，保障人民群众的知情权、参与权、监督权。
第五条 各级政府及其所属部门、法律法规授权的组织提供行政审批服务，应当遵循合法合理、公开公正、高效便民、廉洁诚信的原则。
第二章 职责
第六条 市、县（市、区）政府设立行政服务中心，集中办理行政审批及相关服务事项。
市、县（市、区）政府及其所属部门、法律法规授权的组织，其所有面向社会的行政审批事项应当纳入行政服务中心集中受理、办理。
因特殊情况不能纳入行政服务中心集中受理、办理的，经本级政府决定，有关行政机关应当设立专门办事窗口或行政服务分中心，按照“一个窗口对外”的要求对公民、法人和其他组织提供行政服务，并接受本级行政服务中心管理机构的业务指导和监督。
法律、法规另有规定的，从其规定。
第七条 省、市、县（市、区）建立行政审批制度改革工作联席会议，负责对本区域行政审批工作及其管理机构的指导、协调、管理和监督。
行政审批制度改革工作联席会议履行以下职责：
（一）统筹深化行政审批制度改革工作，根据法律法规和行政管理体制改革的要求，组织政府相关部门做好行政审批事项清理和运作制度改革，研究总结行政审批服务的新情况、新经验，创新行政服务方式和工作机制，提高行政服务水平和效能；
（二）代表本级政府依法实施行政审批事项的统一办理、联合办理或者集中办理的组织协调工作；
（三）根据法律、法规的规定和工作需要对行政审批事项的变动情况进行监督。
第八条 市、县（市、区）政府应当指定或者设立行政服务中心管理机构，代表本级政府具体负责组织、协调、指导、规范本级政府所属部门的行政审批服务工作。行政服务中心管理机构应当建立健全各项管理制度，为部门办事窗口提供优良的办公条件，做好服务工作，所需经费由本级财政予以保障。各级行政服务中心管理机构之间应当加强信息交流、业务协作和工作配合。
市、县（市、区）行政服务中心管理机构履行以下职责：
（一）制定和规范行政服务中心的管理制度，审定政府各部门、法律法规授权的组织制定的行政审批各项制度，根据实际需要制定行政审批事项的办理流程；
（二）对进入或者退出行政服务中心集中受理、办理的行政服务事项进行初审并报本级政府决定；
（三）对依法决定撤销或停止执行的已纳入行政服务中心集中受理、办理的行政服务事项，督促该事项在规定期限内停止执行；
（四）对进入行政服务中心集中受理、办理的行政服务事项运转情况进行协调和监督并适时通报有关情况；
（五）对涉及两个以上部门的行政服务事项进行组织协调；
（六）对各部门在行政服务中心设置窗口提出具体意见，对进入行政服务中心的各办事窗口及其工作人员进行日常管理、培训和考核；
（七）对下级行政服务中心报送本级政府所属工作部门审批的行政服务事项办理情况进行监督协调；
（八）对下级行政服务中心管理机构的工作进行指导和监督；
（九）受理、处理公民、法人和其他组织对行政服务中心工作人员违纪违法等行为的投诉举报；
（十）负责制定和实施各项管理制度并进行监督检查；
（十一）完成本级政府交办的其他工作事项。
第九条 经本级政府决定纳入行政服务中心集中受理、办理行政审批服务工作的部门，应当在行政服务中心设置办事窗口，派驻在编工作人员。行政审批服务事项数量少或者受理次数少的行政机关，经行政服务中心管理机构审核同意，可以委托行政服务中心综合窗口代为受理相关申请。
行政审批服务职能部门履行以下职责：
（一）履行本部门法定的行政审批职能，按照规定将本部门的行政审批服务事项纳入行政服务中心集中办理；
（二）依法制定本部门行政审批的各项规章制度和行政审批事项的办理流程并组织实施；
（三）按照规定在行政服务中心设立办事窗口，明确办事窗口及其工作人员的审批权限，选派、调整办事窗口工作人员及指定窗口负责人；
（四）对需要多个部门审批的事项，应建立相应的协调决策机制；
（五）在办事窗口依法、规范地公开本部门的行政审批事项；
（六）保障办事窗口必要的办公条件及正常的工作经费；
（七）对行政服务中心管理机构发出的行政服务事项督办函及时处理并按期回复；
（八）配合行政服务中心管理机构开展工作，协同行政服务中心管理机构处理当事人的投诉举报。
第十条 行政审批职能部门要选派思想素质高、办事能力强的工作人员到办事窗口工作，由行政审批职能部门提出人选，经行政服务中心管理机构审核后确定。行政审批职能部门可根据工作需要，将归并的行政审批职能内设机构成建制派驻到行政服务中心工作，内设机构负责人由行政服务中心管理机构与行政审批职能部门联合任命为窗口负责人或窗口首席代表。选派的窗口工作人员应保持相对稳定，工作未满两年的一般不得更换。确因特殊情况需要更换的，应当征求行政服务中心管理机构的意见。
办事窗口工作人员由行政服务中心管理机构和派驻部门实行双重领导，人事关系保留在原单位，日常工作由行政服务中心管理机构管理，年度公务员、事业单位人员的考核由行政服务中心管理机构负责实施。
办事窗口工作人员不能胜任工作或者违反行政服务中心管理规定的,由行政服务中心管理机构通报派驻部门，提出调换人员要求的，派驻部门应当予以调换。
第十一条 行政服务中心办事窗口履行以下职责：
（一）代表本部门履行行政审批职能，办理本部门按照规定纳入行政服务中心的行政审批服务事项；
（二）根据本部门授权，能当场办理的行政审批服务事项，应当场办结；不能当场办理的行政审批服务事项，应在法定期限或承诺期限内办结；
（三）遵守行政服务中心各项管理规定，接受行政服务中心管理机构的监督、协调和管理；
（四）做好行政服务中心管理机构与本部门之间的工作衔接；
（五）实行政府信息公开，接受当事人的办件咨询，执行限时办结、首问责任、AB岗和一次性告知等制度；
（六）完成本部门和行政服务中心管理机构交办的其他工作事项。
第三章 行政审批服务
第十二条 市、县（市、区）政府各部门、法律法规授权的组织应当推行行政审批职责权限整合和集中工作，原则上应将涉及多个内设机构的行政审批职责权限整合到一个内设机构，并进驻行政服务中心。
第十三条 纳入行政服务中心集中办理的行政审批事项，政府各部门、法律法规授权的组织一般不得在本机关或者其他场所办理。
第十四条 县级以上政府法制机构、行政服务中心管理机构及有关行政机关应当认真审核进入行政服务中心的行政审批事项，确保其合法性。
第十五条 通过公开方式引入与行政审批相关的各类中介服务，并加强监督。
第十六条 积极推进电子政务建设，在各行政机关和行政服务中心开展网上受理、审批工作。已经实现网上审批的事项，办事窗口也应当提供现场办理服务，由申请人自行选择。
第十七条 有关行政机关对本机关进入行政服务中心集中受理、办理的行政审批事项办事指南应当按照法律、法规、规章或行政服务中心管理机构规定的统一格式及时予以印制，免费提供给办事群众。
行政审批办事指南应当包括法定依据、申请条件、申报材料、行政审批实施主体、许可审批事项、数量、申请示范文本、许可审批文件送达机构、办理程序、办理时限、收费依据、收费标准、联系方式等。
第十八条 在行政服务中心设置办事窗口的部门，应当以书面形式将行政服务事项的办理权限授予办事窗口，委托其使用行政审批专用章。行政审批专用章在实施行政审批和其他行政服务时与本部门公章具有同等效力。
第十九条 行政机关实施行政审批不得收取任何费用，法律、行政法规另有规定的除外。
依照法律、行政法规收取的费用，应当按照公开的法定项目和标准进行收缴，收缴方式执行政府非税收入管理制度规定，实行收支两条线管理，并接受财政、物价和审计等部门的监督。
行政服务中心办事窗口的工作人员不得收取现金。收费必须使用省级财政部门统一印制的政府非税收入票据，确保票款相符。行政服务中心管理机构应加强对行政审批服务事项相关费用收缴的监督管理。
第二十条 申请办理行政审批的申请书必须采用格式文本的，行政机关应当向申请人免费提供申请书格式文本。
行政服务中心管理机构、有关部门应当将经审定的行政审批办事指南和申请书格式文本在其网站上公布，并提供免费下载。行政审批事项发生变化的，办事指南和申请书格式文本应当及时更新。
第二十一条 行政机关依法办理行政审批事项，应当在法定的期限内作出承诺，其承诺期限不得超过该部门办理该行政审批的法定期限。依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审所需的时间，应当在办事指南中告知。
第二十二条 在行政服务中心设立办事窗口的部门依法作出不予受理决定的，应向申请人出具加盖本行政机关行政审批专用章和注明日期的《不予受理通知书》，并在通知书上说明具体理由。
第二十三条 根据法定的条件和程序，行政机关应当在承诺的期限内完成审核。申请人的申请符合法定条件和标准的，行政机关应当及时作出准予的书面决定。
行政机关依法作出不予审批的书面决定，应当说明理由。
第二十四条 行政服务中心各办事窗口所在部门对相关的行政审批服务信息应当予以公布，公众有权免费查阅。
第二十五条 行政服务中心的电子政务工作平台应当与同级政府电子政务网站互联。
各级行政服务中心之间、行政服务中心和办事窗口所在部门之间应当建立网络链接，采用统一的操作平台和软件，建立网上审批和电子监察系统，实行信息共享和办公自动化。
第四章 监督管理
第二十六条 监察机关、政府法制机构会同行政服务中心管理机构对政府各部门、法律法规授权的组织及其工作人员在行政审批服务活动中的依法履职情况进行监督检查，由监察机关对违规违纪行为进行调查处理。
第二十七条 行政服务中心管理机构应当制定行政审批管理考核办法，负责做好对行政审批服务有关部门及其工作人员的考核，考核结果与同级政府对各部门年度工作目标考核挂钩。
第二十八条 行政服务中心管理机构应当建立健全行政审批服务的评议、投诉及责任追究制度，定期或不定期邀请人大代表、政协委员、行风监督员参与行政审批服务的监督工作，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。
第二十九条 各级政府及其相关部门，以及行政服务中心管理机构对行政审批服务工作成绩突出的单位和个人，应给予表彰。
第三十条 政府各部门、法律法规授权的组织和派驻办事窗口的工作人员在实施行政审批服务工作中有下列情形之一的，由县级以上监察机关或行政服务中心管理机构视其情节轻重给予批评教育、责令纠正不当行政行为；构成违纪的，由任免机关或监察机关给予纪律处分：
（一）应当进入行政服务中心办事窗口办理的事项拒不进入或在办事窗口、本机关及其他场所同时办理的；
（二）不按要求选派办事窗口工作人员，或未经批准擅自调整办事窗口工作人员的；
（三）对办事窗口未充分授权的；
（四）未按规定刻制使用行政审批专用章和制作使用书面凭证的；
（五）未按规定在行政服务中心结算窗口统一收取费用的；
（六）在涉及多部门联合办理的行政审批服务事项中，相关部门相互推诿、延误办理期限的；
（七）在办理行政审批服务事项过程中有“吃拿卡要”行为的；
（八）工作人员因失误造成行政审批服务事项延期办结或者在工作中弄虚作假的；
（九）不服从行政服务中心管理机构的业务管理和工作协调，影响工作正常开展的；
（十）其他违反行政审批服务管理规定行为的。
第三十一条 行政服务中心管理机构及其工作人员违反本办法规定，有下列行为之一的，由本级政府或监察机关责令改正，并给予通报批评；情节严重构成违纪的，对直接负责的主管人员和其他责任人员给予纪律处分：
（一）组织协调不力、遇事推诿，严重影响工作的；
（二）管理松懈、监督不力，处理群众投诉显失公正，造成不良后果的；
（三）在管理活动中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。
第五章 附则
第三十二条 省以下垂直管理部门的行政审批事项，应当纳入所在地行政服务中心集中办理。
中央垂直管理部门可以将其实施的行政审批事项纳入行政服务中心集中办理。
有条件的公用事业单位应当将与行政审批服务相关的事项纳入行政服务中心办理。
乡（镇）政府和城市街道办事处可参照本办法实施相应的行政服务措施。
第三十三条 本办法自发布之日起施行。《浙江省行政服务中心管理办法（试行）》同时废止。
无论是在英美法系抑或是大陆法系的证据制度中，证人证言均是一种重要的证据形式。“在大陆法系国家，书证和物证因罗马教会法传统更显得重要，但证人的作用并没有被忽视；在普通法系国家，证人是司法程序的中心，甚至有‘无证人，无诉讼’一说。”
证人证言也是我国诉讼制度中法定证据形式的一种，但长期以来，“在我国民事诉讼立法和司法活动中，对证人制度一直未有足够的重视，程序规范疏漏，法律约束不力，致使证人拒不作证或拒不出庭、证人作伪证以及证人证言反复（假证）等现象普遍存在。对当事人而言，这种状况使得本来就十分有限的证据资源显得更加匮乏，影响了正当诉讼请求的实现；而对司法机关而言，则是增加了法官查证的负担，影响案件事实的认定，不利于提高诉讼效率和办案质量。”
最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据规定》）为改变这一现状,对证人资格、证人应当出庭作证和可以不出庭的法定情形作了比民事诉讼法更加明确规定，还特别规定，无正当理由未出庭作证的证人证言不能单独作为认定案件事实的依据。但这一规定并未使证人出庭率有明显提高，根据徐昕教授实证调研，在2003-2004年，某三个法院的证人平均出庭率仅为3.54%。
一、证人证言采信率超低的现状与原因
毫无疑问，证人证言对民事诉讼具有十分积极的意义，具体表现在：（1）有利于查明案件事实，确定其他证据的真实性以及证明力的大小。（2）有利于充分贯彻言词原则；（3）有利于庭审质证活动的进行从而保障诉讼公正；（4）有利于促进诉讼效率；（5）有利于民事诉讼中人权保障的实现等。 然而，实务中对证人证言的采信率是很低的，一些利于查明案情的证人证言却被排除在有效证据之外。
（一）证人证言的反复性使之真实性被怀疑。实践中法官对证人证言表现的谨小慎微，绝大多数法官不相信证人证言，认为证人与当事人之间一般具有足以导致证人合作的社会关系，且证人由一方当事人申请提出，并由申请人支付出庭的经济补偿，证人实际是“当事人的证人”，其证言的真实性理应受到怀疑。此外，诉讼中证人证言特别是书面证言的反复性，使法官不敢轻易相信其真实性，如某案中，一位证人先后出具四份书面证言，出庭作证两次，其证言内容相矛盾甚至相反。致使法官对证人证言从一开始便产生警惕，并从“性恶论”的观点去惴度当事人，认为在我国公民素质并未普通上升为“为正义而作证”的前提下，在“明哲保身”的处世哲学盛行的情况下，在对证人的保护和补偿制度极不完善的现状下，证人依然敢为一方当事人作证，除了勇气之外，自然少不了其与当事人之间千丝万缕的利害关系。所以对证人证言一般假定其为“虚假”的。
（二）未成年人证言和利害关系人证言的否定。《证据规定》规定，有利害关系人的证言、未成年人所作的与年龄和智力状况不相当的证言、未出庭作证的证言不能单独作为定案的依据，不少法官便找到了对上述证人证言不予认定的“尚方宝剑”，对未成年人证言和利害关系人证言不加区别，一概否定；并且机械地认为证人“不出庭便不具有效力”，从而简单地把书面证言排除在合法证据之外。加之，有学者撰文论述在某些金额较大合同纠纷中，应排除证人证言，其认为排除证人证言可以从根本上杜绝证人作伪证，使当事人和法官免受虚假证言之害；还可以抑制诉讼，那些不诚信的当事人就不会试图贿买证人作伪证的方式，利用诉讼来牟取非法利益；还可以使当事人自觉在民事活动中采取书面形式等等。 受上述理论影响，很多证人证言均被排除在合法证据之外。
（三）其他机械排除证人证言的情形。诉讼中即使证人出庭作证，对其出庭证言有些法官也会找出各种理由不予采信：如对于无民事行为能力人的证言，以智力状况和不能正确表达为由予以排除；对于与当事人有亲属或从属关系的证人证言，以利害关系为由予以排除；对于当事人超过举证期限申请证人出庭或其他违反程序的证人证言如证人旁听了庭审，一概以程序公正为由予以排除；对于多份证人证言相矛盾的，不加甄别真伪，对所有证人证言予以排除；对于单位证词只有单位盖章而无法定代表人签字，或只有法定代表人签字而无单位公章的，简单地以形式缺陷为由予以排除等等。
据笔者统计，在江西省九江市某县法院2005年所受理的561件民事案件中，证人出庭的案件39件，其中采信证人证言的3份，占7.7%；证人提供证言而未出庭的案件达173件，法官在对证言进行调查核实后采信的有9件，占7.3%，证人证言的采信率是超低的。实践中法官的上述作法，实际上使证人证言这种证据形式仅停留在纸面的规定上，形同虚设，无法发挥其证据作用。既不利于案件真实的发现，又不利于当事人权利保护，对证人证言轻易排除的非理性做法，已构成了实体公正裁判的障碍。
二、实体公正与证人证言的谨慎排除
如前所述，证人证言作为证据形式的一种，具有多重价值。但是“发现真实是民事证据制度的根本目的，程序公正和诉讼效率是第二位的目的，在出现冲突时一般应当把有利于发现真实作为首选价值来考虑，依照有助于促进根本目的的实现来设计具体制度和规则，除非有重大理由，不应当背离这一根本目的”。 对于利于发现案件真实的证人证言，我们就不应轻易排除，要善于应用司法能动性，使之为案件的实体公正服务。
（一）证人证言是寻求某些案件真实不可或缺的证据。对于证人证言在证据中的作用，笔者有亲身体会，在笔者曾承办某拍卖纠纷案中，原告诉称被告拍卖过程中举牌和落槌的拍卖程序违法而主张拍卖行为无效。因无现场录相，只能凭参加拍卖会的证人证言来认定案件事实，若完全排除证人证言的效力，将导致该案事实无法认定而无法下判。但笔者在对双方当事人提供的证人证言（包括书面证词和出庭证言）进行分析取舍后，找出双方证人证言的一致和矛盾之处，依法裁判，而判决效果是胜败皆服。可见对证人证言的效力尽量排除的做法是不具有正当性的。不应对证人的作证动机一律怀疑，即使是证人作证动机不纯（如为了朋友义气、经济利益等），也并不必然导致其作假证，如交通事故目击者悬赏中，当目击者觉得其作证所获利益丰厚，而自愿介入到本不相干的纠纷中，如实陈述其所见，其作证动机并不影响证言的真实性。那种因为有伪证的存在便认为应排除证人证言的论断，无异于因噎废食，舍本求末，也是缺乏理性的，并在学界中非主流观点，不能成为实务中法官排除证人证言的理论依据。
（二）如何对证人证言做到谨慎排除。发现真实永远是证据制度首要目的，如果对《证据规定》的适用偏离了这一目的，我们就应当反思和纠正那种证据规则适用观。从严适用《证据规定》，机械理解甚至错误解读法律条文，从而在诉讼中排除证人证言的适用，无疑不利于查明案件真相：
首先，关于未出庭作证的书面证言效力问题。按《证据规定》的规定，即使是证人未出庭作证并不必然导致其书面证词无效，只是“不能单独作为认定案件事实的依据”，如果能与其他证据相印证，应认定该书面证词的效力。司法解释对于证人不出庭作证也是呈宽容的态度，规定了五种证人可以不出庭的情形。法官在适用此条时，应考虑到我国在证人制度立法内容的不完善，如证人权利义务的失衡，对证人经济损失的补偿和人身安全、财产安全保障的制度缺失等，充分理解证人不出庭的客观因素，宽松掌握“确有困难不能出庭”的情形。对于确有困难无法出庭又不符合《证据规定》第56条1-4项的情形，不妨以该条第5项兜底条款“其他无法出庭的特殊情况”来调整。有时也可以采取变通措施，可由证人在双方当事人交换证据时出庭陈述证言，或由当事人申请法官找证人核实书面证言。其实，“大陆法系对民事证据的资格几乎没什么限制，一般由法官依据自由心证原则，对证据力的大小进行自由评判。对于没有证据证明‘确有困难不能出庭’而出具的书面证言，如果我们一概排除其证据资格，与国际社会证据制度的发展趋势背道而弛，就没有充分的理论根据”。
其次，关于未成年人的证言。因为未成年人主观上对作证的重要性难以把握，客观上易受外界的干扰，一旦作了伪证，也不便追究伪证责任，故实务中一般对于未成年人的证言，很多法官以年龄幼小等原因要么剥夺该类人员的作证资格，要么以“待证事实与其年龄、智力状况不相符”为由对证言不采信。有的法官甚至“还倾向于将无民事行为能力人和限制民事行为能力人等同于不能正确表达意志的人，从而将未成年人和精神病人排除在证人范围之外”。 然而排除非成年人的证言，有时可能严重阻碍事实的查明，如某离婚案件中，李某因家庭暴力向丈夫陈某主张损害赔偿，李某现有证据只有身上的伤痕，证据不足以支持其诉请。但诉讼中他们的孩子（一个8岁，一个11岁）均到庭证实陈某殴打李某的事实，且陈述打击部位与李某伤痕一致。在这种情况下，如果剥夺小孩的作证资格，将无法查明事实，可能导致错判。知道案件情况是证人作证的惟一实质要件，将知道案情的未成年人的证词排除在有效证据之外，与证人制度的基本原理相冲突。
至于利害关系人的证言，并不是一律不具证明效力，只是其证明力小于其他证人的证言，但不排除以利害关系人证言定案的可能，如前文所述的拍卖纠纷案中，被告拍卖公司所提出的证人为拍卖师、记录员、现场保安和其他服务人员共7人，通过让他们分别作证，并在庭上由法官和对方当事人及律师询问，而他们的证词基本一致，法院便认定了其证据效力。其实，如果他们作伪证，总能在一些细节上找到矛盾之处，因为“证人”无论怎样的串通一气和精心谋划，不会是天衣无缝、无懈可击的。所以，不少法官认为利害关系人证言在民事诉讼中应当一律排除，将本应传唤到庭的证人排除在庭审之外的做法，可能会导致本应胜诉的当事人败诉。
综上所述，我们不应把证人证言视为“洪水猛兽”，而应在诉讼中善待它，珍惜它，使证人证言和其他证据形式一起为发现案件真实，促进案件实体公正服务。
注释：
徐昕：《法官为什么不相信证人？——证人在转型中国司法过程中的作用》，《中外法学》2006年第3期。
齐树洁、张冬梅：《完善我国民事证人制度的思考》，《华侨大学学报》2006年第4期。
徐昕：《法官为什么不相信证人？——证人在转型中国司法过程中的作用》，《中外法学》2006年第3期。
参见廖中洪主编：《民事诉讼改革热点问题研究综述》，中国检察出版社，2006年，第536页。
参见章武生：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社，2003年，第289-290页。
李浩：《论民事证据法的目的》，《法学研究》2004年第5期。
张永泉：《民事诉讼证据原理研究》，厦门大学出版社，2005年，第94页。