被执行人的利益损失与执行难

杨 东


执行难是一个老生常谈的问题，执行是社会各种矛盾的交汇点，执行难的原因是多种多样的。本文仅从执行中，被执行人的利益损失角度来分析一下执行难的原因及解决执行难的办法。本文仅谈论对财产的执行，除非特别指出是对行为的执行。
一、被执行人利益损失太小导致执行难。
以前总是有人反映执行员素质低，执行简单粗暴，容易损害当事人利益，尤其是损害被执行人的利益，也影响了法院形象，及人民对司法机关的公证性认可。于是大批优秀审判人员进入执行机构，执行机构也由无到有，由执行小组到执行庭，由执行庭到执行局，并设有主管院领导。可以说，一系列改革的结果，使执行机构力量明显强大，执行员的素质大幅提高。可是，法院从简单粗暴执行走向文明执行，充分保护了当事人利益，但法院的执行任务确实越来越重，执行难一天甚过一天。为了解决执行难，最高人民法院不断出台新的解释、新的执行措施、新的机构改革方案。执行局的人员多了，占到了总编制的35%，人员素质提高了，大批有高学历和丰富审判执行经验的人员调入执行局，然而，执行难并未有所改观。可见，执行难的原因不在于执行机构的大小，不在于执行员素质的提高。关于执行，从对执结率追求，渐渐演化为对结案率的追求。不能执结是正常，执结是意外。执结最好，不能执结的话，能够顺利结案就好。
有人认为，审判工作是判断是与非的公正问题，执行工作是将已经判明是非的结论实现的效率问题，无非是实现判决结果，按照法律程序做，不存在什么难度。
从事执行工作，经常遇到执行不能的情形。其中，有被执行人没有履行能力造成执行不能的，有执行法律制度上的缺陷造成执行不能的，有国家机关、国有大型企业作为被执行人导致执行不能的，有地方保护主义导致执行不能的。上述四种情形只有后两种为真正的执行难，前两种情形只能认为是执行不能。执行难是执有财产未能执行，对财产的执行难。若被执行人根本就没有财产，就不存在执行措施的强度问题，也不存在执行难的问题。如果申请人不理解其已经交了诉讼费，已经拿到了法院的生效判决书，为何法院不能将债权实现，而以一个被执行人无履行能力为由搪塞，执行员只能告知申请人，这是执行风险，是社会风险的执行程序中的体现。
在执行工作中，深感对刻意与法院作对的被执行人无甚有效执行措施。最高人民法院的领导在几次讲话中提到，执行难表现为执行财产难查，被执行人难寻，协助执行人难觅，执行财产难动。但我认为，最难的是被执行人不怕躲避执行，不怕抗拒执行，不怕与法院作对，不怕赖债不还，难在被执行人对进入执行程序，成为被执行人毫无感觉，或者感觉良好。虽然有人提倡法官在执行中履行释明权，但在执行中采取的还是背对背式的法律解释更有效。经常有当事人询问法官，如果被执行人不能履行，法院又没有查到其有财产时，法院会对其采取什么措施？如果执行员判断被执行人有履行能力，仅仅是未发现执行财产，则执行员很少会将后果告知当事人，只能是讲按照法律规定处理。当事人如追问按照法律规定处理是如何处理，则执行员则难以直接回答。
被执行人在执行中，逃避、抗拒执行的后果，多数是司法拘留十五日。而拘留之后，如果被执行人仍未偿还债务，也就通常意味着案件将进入漫长的中止阶段。但对于许多欠债人来说，司法拘留十五日可以换来债务长期不用偿还的利益，其利益损失太小，其从司法拘留中竟有受益之嫌。故而，许多农村的被执行人，在发现同村或临村的被执行人欠债不还，虽经法院判决并执行，最后只是司法拘留十五日而终的例子后，其在欠债后自然是从“孙子”转换为“老子”了，“老子要钱没有，要命一条”。有被执行人会主动要求法院对其司法拘留，大不了“坐监”，并声称哪儿也去过了，就是还没有去过拘留所。而执行工作中，即使能够中止或其它途径结案的，执行员也不愿意采取司法拘留措施。这主要考虑的还不是为了保护人权，主要还是办案压力大，怕浪费太多时间。办一个拘留，要三四个工作人员办好手续将被执行人在体检之后交至拘留所。二十四小时之内要再次提审，在最乐观的情况下，被执行人家属筹钱清偿债务了，要再马上办理解拘手续。如果被执行人家属或朋友仅仅偿还部分的话，还要让被执行人写保证书一份，准备下次采取执行措施。其间花费的时间对案件大量积压的执行员来说，是有些过多的。
而对拒不履行义务的被执行人追究刑事责任又如何呢？执行实践中真是少之又少。大家心知肚明，结案就好，搞更多事没有意思。首先要花费时间搜集证据，然后移送公安部门侦查，而公安部门在收到法院的司法建议之后，往往对案件的侦查不了了之。拒不履行法院判决、裁定最，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金。按照刑法理论，最高刑期为有期徒刑三年以下的，均为轻罪。而我国刑法的规定，无非是给公安部门一个暗示，拒不履行法院判决、裁定最是轻罪，不用重视，无需花费太多精力的。他们需要更多精力去处理那些杀人、贩毒等恶性犯罪。
综上所述，就是被执行人在执行中，利益受损太小，以致于其似乎对法院执行人员的行动毫不在乎，眉头不皱，眉毛不眨，坐视法院执行人员为一个案件四处奔波。执行人员为了结案，也时常对申请人做工作，建议其放弃部分权益，以利于促进被执行人履行义务的动力。这当然不失为一个不能摆上桌面，但效果良好的执行方法。案件材料中，肯定不会出现执行人员做申请人工作的材料记录，只会有申请人主动提出放弃部分权利的申请，以及随后被执行人主动履行义务的记录。但是，案件虽然就此结案，而且是作为执结方式结案，但这样的案例传递了一个危险的信号。那就是，欠债了，要还钱。打官司，要交诉讼费。成为被执行人了，却可以不交诉讼费、执行费，可以将债务砍掉一截。也就是说，主动履行义务的，没有任何好处；赖债不还，没有什么损失，相反还有意外收益。这样一个案例的结果，是鼓励更多人，包括原执行案件的被执行人，也包括原执行案件的申请人，还包括双方当事人的亲戚朋友，以及接触过这个案件，并从这个执行案件有所“启发”的人。这样一来，会有成百上千的类似的被执行人在拖着不履行债务，而等待申请人放弃部分权益。当诚实守信没有多少受益，而长期赖债没有明显的利益受损，反而会有意外收获的情形鼓舞下，越来越多的人喜欢被人告，喜欢做被告，喜欢做被执行人，因为这样可以有利益。被执行人也会越来越喜欢同法院的执行人员对抗，同法院捉迷藏，同法院执行机构寻找法律漏洞及保护人权的规定。执行人员则更加束手束脚，无法充分施展执行措施。执行则只可能一天难甚一天，而不可能因执行机构的不断改革而改变，不可能因执行人员素质的不断提高而改变，也不可能因最高人民法院出台几个新的司法解释而改变。呜呼，执行难，难于上青田。
困境之下，我们必须反思。执行难，最大的问题是被执行人不怕执行，敢于对抗执行。而被执行人不怕执行，敢于对抗执行的原因，就在于其在执行中的利益损失太小，其不守信，不尊重法院判决、裁定的生效文书的利益损失太小。所以，要解决执行难，必需加大被执行人的利益损失。
二、加大被执行人的利益损失，克服执行难。
当被执行人一旦进入执行程序，其无论在经济上、政治上还是心理上都受到了强大的压力时，被执行人已经处在如同过街老鼠人人喊打的情形之下，被执行人履行义务的能力才会充分调动起来，才会积极履行义务，才会发挥其100%的主观能动性去履行义务。当绝大多数被执行人主动履行义务了，或者在进入执行程序前绝大多数义务承担人主动履行义务了，执行难还怎会出现。当目前法院面临的大量案件减少70%－80%时，法院的执行人员有怎会无法将手中的案件办精办细？
加大被执行人的利益损失，首先要改变目前拒不履行法院判决、裁定罪的刑罚刑期及标准。拒不履行法院判决、裁定，是一个非常严重的问题，不是用一个三年有期徒刑可以解决的。法院审判，是社会道德、秩序的最好一道防线。而执行，则是对法院审判的保障。执行不保，则社会道德沦丧，社会秩序无法良好维持。本人建议将拒不履行法院判决、裁定罪的最高刑期定为七年。这样，被执行人在心理上将感受到极大压力，而不是可履行可不履行、能拖则拖的事。同时，为改变公安部门、检察院、法院协调不力的问题，应将拒不履行法院判决、裁定罪定为自诉案件，情节严重的公诉。将该罪规定为两个刑法幅度，但最高刑期要定为7年。
加大被执行人的利益损失，其次要加大被执行人的经济活动成本。应适当冻结被执行人的绝大多数经济活动。当被执行人在法院指定期限未履行义务时，法院将被执行人身份情况通告相关部门，相关部门将其备案。相关部门包括工商、银行、车管、国土、房产、林业、农机等部门。被执行人在工商无法办理任何与个人利益相关的工商登记，无法开设企业。被执行人的银行帐户暂停使用，被执行人不能享受转帐、开户等所有银行业务的服务。被执行人的车辆立即进入黑名单，不得上路。被执行人暂停使用机动车辆的权利。被执行人的房屋停止办理抵押、过户等手续，其房屋不得出租，被执行人不得购置新房屋、不得购买新的土地使用权。同时，被执行人在林业、土地承包等方面的权益也将因其进入执行黑名单而全面受到限制。法院将立即向被执行人发出《限制消费令》，并张贴于被执行人活动附近的娱乐场所。《限制消费令》违反的责任要明确是承担刑事责任，并且要扣取被执行人财产变现价值相当比例以奖励举报人。
加大被执行人的利益损失，再次要明确协助单位的义务及拒不协助的责任。目前对协助执行单位协助义务的规定过于简单，在执行实践中，遇到有些单位拒不协助或消极协助执行时，法院执行人员往往感到无可奈何。因而，有必要在法律层次明确协助执行人的协助义务，要明确拒不协助调查、执行，消极协助调查、执行的后果，适当将民事责任扩大到行政责任、刑事责任。当协助单位感受到协助压力时，被执行人的压力就会加倍增加。因为，没有什么单位敢于损失自己的利益而来包庇一个被执行人的利益的。这样一来，村民委员会、居民委员会、物业管理公司以及其它单位，将不能消极配合、积极通风报信了。被执行人也无望四处躲避执行了。
以上三点做到了，被执行人在执行中的利益损失加大了，被执行人的心里压力大了，被执行人的履行积极性也就大了。当绝大多数人主动履行义务了，执行难也就自行消失了。当然，要做到以上几点，需要对执行法律进行解释，需要全国人大或其常委会对刑法作出解释，需要国家加快建立个人信用网络。执行难，不是法院的错，也不是法院可以独自解决的，所以必需其它国家部门的配合及重视。至于上述目标的实现，可能不是一朝一夕的事，但本人相信，只要人们要良好的道德执行，要良好的社会执行，执行难就必需解决，以上三点就必需做到。将执行工作的目标，定位为顺利完成结案率，而忽视执结率的低下，毕竟不是大家想看到的现象。上述现象只能是说明法院这一个执行机构在执行中感到无力、无助时，而做的一个无可奈何的选择。所以，要解决执行难，必需联合社会的力量，加大被执行人的利益损失，冻结其经济活动，从而调动被执行人主动履行义务的积极性。


黑龙江省人民政府


黑龙江省实施《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》细则
黑龙江省人民政府


第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》（以下简称条例），结合本省实际，制定本细则。
第二条 本细则适用于本省行政区域内城镇各种行业、各种组织形式的集体所有制企业（以下简称集体企业），但乡村农民在城镇举办的集体企业除外。
第三条 集体企业应当建立适应社会主义市场经济体制的经营机制。提倡自愿组织、自筹资金合作创办集体企业；推行股份合作制；鼓励引进外资，建立合资企业；具备条件的可以实行有限责任公司制和股份有限公司制。
第四条 各级人民政府应当把发展城镇集体经济纳入国民经济和社会发展计，建立和完善社会保障制度，依法对集体企业实行监督、管理、指导、协调、服务。
第五条 省城镇集体经济主管机构负责全省城镇集体经济的综合管理工作。其主要职责是：拟定城镇集体经济的政策和法规、规章草案，组织条例及本细则的实施；组织有关方面监督、检查集体企业政策和法规、规章的执行情况。
第六条 财政、税务、审计、工商行政管理等部门应当按照政府规定的职责，对集体企业进行监督，并提供服务。
政府各行业管理部门或者主办单位应当保护集体企业的权利，依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，负责集体企业的指导和管理工作。

第二章 集体企业的设立、变更和终止
第七条 设立集体企业应当依法经当地工商行政管理部门核准登记，领取营业执照，并到税务部门办理纳税登记后，方可进行生产经营活动。法律、法规和省人民政府规定需要审批的企业，在向工商行政管理部门申请登记前，应当先办理审批手续。
第八条 集体企业的合并、分立等应当由集体企业按照企业章程自主决定，由工商行政管理部门依法核准或者变更登记，政府及主管部门不得干预。
第九条 集体企业可以在报经集体企业主管部门同意后，依法申请破产。上级部门不得借故强令关闭集体企业，平调集体企业财产。
第十条 集体企业终止，应当依照有关规定清产核资、清理债务。财产清算组由集体企业主管部门、集体企业法定代表人、工会主席、职工代表、联营或者投资单位的代表等组成，根据需要可以请劳动、工商行政管理、税务等部门参加。
清算后，按照投资者出资比例或者合同、章程进行剩余财产分配。属于集体资本分得的财产，专款专用，用于该集体企业职工待业救济、养老救济、就业安置和职工培训等费用。职工自谋出路不需主管部门安置工作的，可以依照有关办法将剩余财产按份分给职工个人。
财产清算组应当将清算和处理结果，报主管部门和上级集体经济管理部门备案。
集体企业的破产清算，依照破产法进行。
2第三章 集体企业的权利和义务
第十一条 集体企业对全部财产进行经营管理和使用支配。集体企业对自有资产享有所有权、经营权和处置权；对本企业内的国有资产和法人资产行使经营权和使用权。任何单位和个人不得以任何形式平调集体企业财产。对平调、侵吞、挪用、破坏集体企业财产的行为，集体企业有权
予以抵制。
第十二条 集体企业可以根据市场需求，按照国家的产业政策，自主确定投资方向、经营方式，组织生产经营活动，可以依据国家政策，自主调整生产经营范围，确定产品价格。
第十三条 具备条件的集体企业，可以提出申请，经批准后，依法享有进出口经营权，可以在境外承揽工程、进行技术合作或者提供其他劳务。
没有进出口经营权的集体企业，可以选择外贸代理企业，并参与同外商的谈判，根据国家规定使用外汇和开展进出口业务。
第十四条 集体企业可以用自有资产，也可以吸收职工和本企业外的单位及个人集资、入股，向其他企业事业单位投资、参股，或者实行联营、联合和股份经营。除国家规定需报立项的外，集体企业可以自行从事生产性基本建设和技术改造。
经批准，集体企业可以用净资产或者自筹奖金向境外投资或者在境外开办企业。
第十五条 集体企业进行产品开发、技术改造可以采取多种方式筹集资金，可以吸收职工集资、入股。
鼓励和支持有条件的集体企业采取联办、入股等形式，兴办城市信用社，吸储的资金主要用于集体企业兴建、改造项目和临时性流动资金周转。
第十六条 集体企业可以按照国家规定自愿组建、参加或者退出集体企业联合经济组织和企业集团。
第十七条 集体企业可以自主决定用工形式，并依法签订劳动合同，明确企业与职工的权利、义务。集体企业有权拒绝上级或者有关部门向企业强行安置职工。
第十八条 派往集体企业工作的国有企业、事业单位的职工，仍在原单位保留其原身份和待遇。其在集体企业的责任、权利、待遇根据集体企业实际，由集体企业和派出单位协商决定。
第十九条 集体企业可以根据需要自主设置内部机构、专业技术岗位和技术职务，聘任或者解聘各级管理人员。
集体企业可以在本企业干部、工人中选聘管理人员和技术人员，也可以引进所需的各类人才。
第二十条 集体企业可以根据本单位的生产经营特点和经济效益，依法自主确定本单位的工资分配方式和工资水平，但支付的工资不得低于当地最低工资标准。
集体企业可以自行制定职工晋级增薪、降级减薪和对有特殊贡献职工实行晋级、奖励的办法。
第二十一条 集体企业可以自主确定税后留利分配比例和使用办法。任何部门和单位不得无偿调拨集体企业留用资金。
第二十二条 集体企业应当承担条例第二十一条规定的义务。遵守法律、法规、规章及国家的方针政策；接受政府及其有关部门的监督、检查；按规定向主管部门及有关部门提供财务或者经营情况的资料。

第四章 集体企业的民主管理
第二十三条 集体企业应当建立、健全职工（代表）大会制度。
职工代表大会的代表由职工选举产生。其任期由企业章程规定，可以连选连任。
职工代表大会代表应当由工人、技术人员、管理人员和企业的党、政、工、青等方面代表组成。
第二十四条 职工（代表）大会会议应当有2／3以上的职工（代表）出席，方可召开。作出决议经全体职工（代表）半数以上通过方为有效。
职工（代表）大会提前或者延期召开，应当根据本企业1／3以上职工（代表）的提议或者厂长（经理）的提议，按企业章程规定的办法和程序确定。
第二十五条 职工（代表）大会依法行使下列职责：
（一）制订、修改企业章程。
（二）监督、检查本企业执行法律、法规、规章和方针、政策的情况。
（三）审议厂长（经理）提交的各项议案，决定企业经营管理及职工工资分配、奖惩、福利待遇等重大问题。
（四）决定企业合并、分立、停业、破产、改变所有制性质和财产所有权等重大事项。
（五）决定企业经营组织形式的重大变更；决定加入或者退出集体企业联合经济组织。
（六）审议并决定企业机构设置方案及劳动组织调整方案。
（七）选举、罢免、聘用、解聘厂长（经理）、副厂长（副经理），决定对厂长的奖惩；评议、监督各级行政管理人员。
第二十六条 集体企业的职工（代表）大会，可以设立常设机构，负责职工（代表）大会闭会期间的工作，也可以由工会委员会代行常设机构职责。常设机构的任期与职工（代表）大会任期相同，其人员组成、产生方式、职权范围及名称，由职工（代表）大会规定，并报上级主管部门
备案。
第二十七条 集体企业实行厂长（经理）负责制。厂长（经理）对企业职工（代表）大会负责，是集体企业的法定代表人。
第二十八条 厂长（经理）由企业职工（代表）大会选举或者招聘产生。
（一）建立职工代表大会制度的企业，应当由5人以上职工代表提名；建立职工大会制度的企业，应当由10人以上职工提名，经职工（代表）大会常设机构广泛征求基层组织及职工意见后，提出候选人，由职工（代表）大会协商确定后，差额选举产生。
（二）招聘厂长（经理），应当由职工（代表）大会常设机构制定招聘方案，由职工（代表）大会和主管部门组成招聘小组，面向企业和社会发布招聘公告。招聘的厂长（经理）由职工（代表）大会任命，报企业主管部门备案。如果无合适人选，也可以经职工（代表）大会决定，申请
上级主管部门委派。
第二十九条 选举、招聘或者委派的厂长（经理），应当经职工（代表）大会讨论通过后开始履行职务。
第三十条 集体企业的副厂长（副经理），由厂长（经理）提名，经职工（代表）大会讨论通过后任命。
第三十一条 集体企业厂长（经理）实行任期目标责任制和离任审计制。任期由职工（代表）大会确定，一般每届任期3至5年，可以连选连任。任期内未经职工（代表）大会讨论通过，不得随意调动。任职期间，因经营管理不善、给企业造成重大损失，或者因其他原因不称职时，职
工（代表）大会可以对其罢免或解聘。对违法的应当依法追究法律责任。
第三十二条 集体企业厂长（经理）应当依法行使职权，履行职责，自觉接受党组织和职工群众的监督；执行职工（代表）大会决议，对职工（代表）大会决议有不同意见时，有权向职工（代表）大会提出复议，但应当执行复议后重新作出的决议。

第五章 资产管理和盈亏责任
第三十三条 集体企业应当依据条例第三十六条规定和国家财务会计法规，建立健全资产经营管理制度、资本金制度和资产负债、损益考核制度。依法进行清产核资、明确财产归属，加强资产管理。
第三十四条 集体企业的公共积累和企业中投资主体不清的资产、以及接受无偿资助和捐赠所形成的资产，归本企业劳动群众集体所有。
第三十五条 集体企业的联合经济组织的投资归该联合经济组织范围内的劳动群众集体所有。
第三十六条 扶持单位借给集体企业的资金、设备等实物，有协议的按协议处理；无协议的按照国家为解决主办单位职工子女就业的有关政策有偿使用，或者作为继续安置职工子女、富余职工的扶持条件。
扶持单位对集体企业的扶持资金可以作为投资或者向集体企业参股，按投资比例与集体企业共享利益、共担风险。
第三十七条 集体企业清理评估资产、资产盘亏、盘盈、报废、毁损按财务制度规定办理。
第三十八条 国家为扶持集体企业发展，对集体企业实行减免税及税前还贷等优惠政策所形成的资产归本集体企业劳动群众集体所有，列入集体企业资本公积金。其中列为国家扶持基金并实行专项管理的投资性减免税部分，属于扶持性国有资产，可以按照国家有关规定，单独列帐。国
家保留对这部分资产的处置权，但不参与管理和收益。
第三十九条 集体企业应当依照国家财务会计法规，加强经济核算，如实反映集体企业经营成果，准确核算成本和费用。造成利润虚增或者虚盈实亏的，应当限期纠正，主管领导人员及直接责任人员应当按规定承担相应责任。
第四十条 在规定期限内，实现扭亏增盈目标或者连续3年增产增收、资产增值的集体企业，职工（代表）大会或者上级主管部门可以对厂长（经理）或厂级领导人进行奖励。
当年经营亏损的，厂长（经理）、其他厂级领导人员和直接责任人员不得领取奖金；亏损严重的，根据责任大小，相应降低厂长（经理）、其他厂级领导人员和职工的工资。连续两年亏损且亏损额继续增加的，集体企业不得发奖金，并适当降低厂长（经理）、其他厂级领导人员和职工
的工资。
第四十一条 实行承包经营责任制的集体企业，承包合同应当规定盈亏的责任，实行风险抵押制度。实行租赁经营责任制的集体企业应当在合同中规定，承租方在租赁期内不能按租赁合同规定足额交纳租金时，以风险抵押金或者担保财产抵补。
第四十二条 集体企业的投资者对投入资本及其形成的资本公积金、盈余公积金和未分配利润，享有权益。投资者在集体企业未弥补亏损前不得分配利润或者分红。集体企业盈利按约定顺序和比例进行分利或者分红。
第四十三条 集体企业应当在净利润中提取一定比例的法定盈余公积金或任意公积金，用于弥补以后年度可能发生的亏损或者转增资本（股本）。

第六章 法 律 责 任
第四十四条 违反条例和本细则，有下列行为之一的，由县级以上集体经济主管部门责令其改正；情节严重的，建议其主管部门给予主管人员和直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）向集体企业摊派或者侵吞、挪用、平调集体企业财产的。
（二）干预集体企业合法生产经营活动，侵犯集体企业合法权益的。
（三）因工作过失、玩忽职守使集体企业财产、利益遭受重大损失的。
（四）强令集体企业设置对口机构，规定人员编制和级别待遇的。
（五）违反有关集体企业领导人员产生、罢免条件和程序规定的。
（六）随意查封和吊销企业营业执照，干预企业生产经营的。
第四十五条 违反条例和本细则，有下列行为之一的，由县级以上集体经济主管部门或者政府有关部门责令其改正；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未经审批和核准登记，以集体企业名义进行活动的。
（二）登记时弄虚作假、违反核准登记事项、超范围经营的。
（三）对国家和省定价的产品，擅自提价的。
（四）集体企业分立、合并、终止等未经职工（代表）大会审议通过，以及利用上述行为抽逃资金，隐匿和私分财产的。
（五）违反财务制度，造成企业虚盈实亏的。
（六）企业生产、销售伪劣产品，给用户和消费者造成财产损失和人身伤害的。

第七章 附 则
第四十六条 本细则由黑龙江省经济贸易委员会负责解释。
第四十七条 本细则自发布之日起施行。




1995年6月30日