财政部


财政部关于印发《财政性基本建设资金投资项目工程预决算审查操作规程》的通知

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：
现将《财政性基本建设资金投资项目工程预、决算审查操作规程》印发给你们，在执行中有何问题，请及时函告我部。
附件：财政性基本建设资金投资项目工程预、决算审查操作规程


为规范、指导财政部门审查财政性基本建设资金投资项目工程预、决算工作，特制定本操作规程。

第一章 总 则
第一条 财政性基本建设资金投资项目（以下简称项目）指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目。
第二条 财政性基本建设资金包括：
一、财政预算内基本建设资金；
二、财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；
三、纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金；
四、财政预算外资金中用于基本建设项目的资金；
五、其他财政性基本建设资金。
第三条 项目工程预、决算审查主要内容包括：项目前期工作；工程预算；工程招标标底；工程价款结算；重大设计本更；工程竣工财务决（结）算等。

第二章 项目前期审查
第四条 参与项目前期论证。重点了解项目建议书、可行性研究报告、初步设计等资料，对项目可行性提出意见。
第五条 根据项目初步设计或扩大初步设计图纸，概算定额或概算指标，各项费用定额、取费标准、建设地区自然、技术经济条件和设备预算价格等资料，审查项目设计概算；审查项目设计概算是否经国家有权部门批准。
第六条 审查项目是否超规模、超标准或缺项漏项；审查项目有关手续是否完备。
第七条 审查项目资金来源及落实情况。
第八条 审查项目前期费用开支是否符合国家有关规定。

第三章 工程预算（招标标底）审查
第九条 要求建设单位提供项目工程施工图、预算书、工程量计算书、人工材料分析表、施工组织设计等资料。
第十条 审查依据包括：工程施工图；国家和地方统一制定的工程预算定额、费用定额、人工、材料价格、价格调整指数等相关取费规定；行业主管部门制定的相关专业定额等。
第十一条 审查内容包括：建设项目工程预算是否控制在概算允许范围以内；工程量计算、定额套用与换算、费用和费率计取是否合理、准确；审定项目工程预算造价。
第十二条 审查步骤包括：收集建设单位提供的相关资料；根据项目技术特点和具体情况制定审查方案；组织初审；根据审查重点深入现场实地调查；复审并出具审查结论。

第四章 工程价款结算审查
第十三条 根据项目签订的工程承包合同规定的按月结算、分段结算、竣工后一次结算等结算方式，结合工程进度及预付款项和工程监理情况，审查经建设单位签证的“工程价款结算帐单”，提出资金拨付意见及办理资金拨付。

第五章 竣工财务决算审查
第十四条 财政部门应积极参与工程竣工验收工作，并督促建设单位及时办理竣工财务决（结）算。
第十五条 审查资料主要包括：工程竣工图；竣工财务决算报表；竣工财务决算说明书；工程建设合同；工程监理报告；设计变更情况报告及核定单；竣工验收证明；建设单位现场签证；主要材料、设备发票；工程项目点交清单及财产盘点移交清单等。
第十六条 审查内容主要包括：竣工财务决算资料是否齐全，编制依据是否符合国家规定等；项目是否按批准概算执行，有无提高建设标准和扩大规模等；主要材料取价、设备购置价格是否合理；费用计算是否符合规定；重大设计变更是否合理，审批手续是否完备等；审核交付使用资产是否符合条件等；核实项目结余资金，属于应上交财政部分应及时督促上交；清算基建收入和投资包干结余，属于应上交财政部分应及时督促上交；审核项目竣工财务决算报表真实、完整性等；审查项目从筹建到竣工、交付使用的全部费用，审定项目结算造价。
第十七条 项目竣工财务决算审查后，对应核减的基本建设投资，属于应上交财政部分，财政部门应及时督促上交；对应核增的基本建设投资，应及时提出调整项目概算的建议。

第六章 附 则
第十八条 各地财政部门可根据本地实际情况，制定具体操作规程。
第十九条 本操作规程自颁布之日起施行。



招商银行发行可转债的法律冷思考

北京众一律师事务所 合伙人 李庆民


2003年10月15日，引起广泛关注的招商银行2003年第一次临时股东大会以绝对多数通过发行不超过100亿元可转换债券的议案。
该议案的通过，一方面将以众多基金为代表的流通股股东的抵抗努力彻底击垮，尽管该结果在投资者的意料之中；另一方面，再次将《公司法》、《可转换公司债券管理暂行办法》与中国证监会的规范性文件的矛盾和冲突纳入投资者、政策制定者和法律工作者的视野。
招商银行法人股股东和流通股股东对于该次发行可转换债券的争议集中在两个方面。一是100亿的发行规模是否合法；二是如果不合法，如何在法律上阻止以及是否还有法律救济的措施。
对于第一个问题，笔者认为本次发行不合法。因为：按照《中华人民共和国公司法》第一百六十一条发行公司债券的规定，以及《可转换公司债券管理暂行办法》第九条规定，公司发行债券时，包含本次拟发行的公司债券在内的累计债券总额占公司净资产额的比例不应超过百分之四十；发行后的累计债券总额亦不得超过公司预计净资产的百分之四十。
　　根据招商银行2002年年报，其净资产为160亿元，发行债券最高规模只能达到64亿元，而此次招行发行不超过100亿元的可转债，将违反《公司法》和《可转换公司债券管理暂行办法》不超过净资产40%的比例限制。
　　而2001年12月25日证监会下发的《关于做好上市公司可转换公司债券发行工作的通知》中第一条第二款规定：“上市公司发行可转换公司债券前，累计债券余额不得超过公司净资产额的40%；本次可转换公司债券发行后，累计债券余额不得高于公司净资产额的80%。公司的净资产额以发行前一年经审计的年报数据为准。”
如果按照此规定，以招行2002年年报公布的160亿净资产计算，招行此次的发行规模当属合法。
矛盾由此产生。问题在于〈公司法〉属于法律，《可转换公司债券管理暂行办法》属于国务院制定的行政法规，而《关于做好上市公司可转换公司债券发行工作的通知》属于规范性文件，根据我国法律、法规的效力等级，效力最高的是法律，其次是行政法规，再次是部门规章，然后才是规范性文件。〈通知〉无疑不能和〈公司法〉及〈暂行规定〉相对抗，也就是说，合乎〈通知〉的本次发行是不合法的。退一步讲，证监会如果根据自己出台的与法律和行政法规相冲突的规范性文件对本次发行作出审批意见，不免自己陷于被动和尴尬。
对于第二个问题，笔者认为法律已经开始尝试规定如何解决上述问题的办法。《公司法》第172条第2款规定“发行可转换为股票的公司债券，应当报请国务院证券管理部门批准。公司债券可转换为股票的，除具备发行公司债券的条件外，还应当符合股票发行的条件。 ”而《中国证监会关于上市公司增发新股有关条件的通知》第五条规定“增发新股的股份数量超过公司股份总数２０％的，其增发提案还须获得出席股东大会的流通股（社会公众股）股东所持表决权的半数以上通过。股份总数以董事会增发提案的决议公告日的股份总数为计算依据。”中国证监会出台此《通知》的初衷是为了完善增发新股的约束机制，而可转债在理论和结果上有可能全部转化为股份，因此“增发新股的股份数量超过股份总数20%”的规定应当适用于可转债。关键在于目前无法确定本次可转债的规模一旦全部转化为股份，是否将超过招商银行股份总数的20%，如果超过，本次可转债发行提案应当获得出席股东大会的流通股股东所持表决权的半数以上同意方为有效。矛盾的是可转债的初始转股价格在公开募集前尚未确定，无法计算出是否达到20%的规定。在某种程度上，在权威的进一步解释出台之前，无法实际操作。
尽管如此，笔者认为，本次临时股东大会有一些问题值得探讨。据报道，基金代表提出“关于否决招商银行100亿可转债发行方案的提案”，要求“表决票应区分流通股与非流通股，分类计算、唱票、当场公布表决结果并公告”时，招商银行引用《上市公司股东大会规范意见》第4章第33条的规定，认为“表决程序是一项新提案，股东大会通知中未列明该事项，因此不能进行表决”，笔者认为，根据《中国证监会关于上市公司增发新股有关条件的通知》，该代表提出的表决票的统计及计票方式不应视为一种新的提案，进而以此回避问题的解决。
现在迷雾散去，尘埃初定。基金公司的第一阶段努力以失败告终。但是，从法律的角度上，问题远没有结束。本次可转债发行议案的通过仅仅表明流通股股东没有能够利用股东大会赋予的表决权阻止该议案，而《公司法》和《暂行规定》与中国证监会的规范性文件的实体冲突仍然没有解决，这也就意味着流通股股东仍然掌握着法律武器，随时有可能将之诉诸司法解决。
因此，尘埃何时最终落定仍是未知数。无论如何，招商银行的本次发行引起的市场震动，对于我国证券市场的发展和规范无疑是一件好事。

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