以听证会构筑信访程序的研究
　　　　　　冯兴吾　包宁平　张青

　　信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政部门处理的活动。为此，本文拟对以听证会构筑信访程序问题进行专门研究。
　　一、以听证会构筑信访程序的必要性
　　以听证会构筑信访程序，是完善信访制度的需要，也是化解矛盾、促进调解、维护稳定的现实需要。
　　1、信访制度需要程序支持
　　从当前的发展来看，信访还未建立自己的程序，这是信访很不完善的地方。因为缺乏程序支持，使信访这一制度难以有效运作。因此，亟需完善信访制度建设，建立一套信访程序，听证是一种独立的法律制度，它的内涵是听取当事人的意见，外延则是立法、执法和司法等领域，我们可以在司法各个领域中推广听证制度。
　　2、听证会与信访制度具有融合性
　　⑴、听证有广泛适应性，它并不依附于行政处罚制度。由于我国仅在《中华人民共和国行政处罚法》中对听证作了专门的规定，人们往往会产生听证依附于行政处罚的错觉，甚至将听证程序同等于行政处罚程序。在实践中，除行政处罚听证外，还有政府价格听证、政府重大决策听证、检察机关的不起诉听证、法院的庭前调解听证等。由此可见，听证具有广泛的兼容性。
　　⑵、听证促成信访的成功率
　　信访案件，尤其是复杂、疑难的信访案件，决不是仅仅依靠信访部门单方面的力量就可以解决的，它受到各种因素的影响，其中最重要的是信访人的心态及合作态度。信访人的心态是指其对信访部门是否公正处理信访案件的评价，以及对当事人是否尊重的感受。当事人的心态是抽象的，但表现在信访中却是对信访案件处理的合作或抵触情绪。听证是化解信访人对信访部门产生的抵触情绪的重要途径，因为听证在于“听”，不仅是主持人听，而且信访人也在听，各方均有平等的发言机会。这样，在信访部门的主持下，信访人把问题讲清楚，有关部门参与解答，现场办公，促成了信访案件的解决。
　　⑶、听证适应信访的发展需求。随着我国各项工作的推进，社会矛盾也呈现复杂、激烈的特点，给信访工作带来了新的挑战。对这几类信访案件，可以举行听证，一方面可以吸收多个部门、地区的人员参与，有利于信访案件的快速解决；另一方面给信访人发表意见的机会，通过质证和辩论可以进一步了解事实真相，化解信访案件，有效避免矛盾激化。
　　二、信访听证会的制度特征
　　信访听证会不同于行政处罚听证程序、诉讼程序、仲裁程序，也不同于人民调解程序，它具有其自身的制度特征。
　　1、选择性
　　信访听证程序规定，信访人有权选择是否采纳信访部门的处理建议。而行政处罚听证结束后，行政机关对当事人作出行政处罚，当事人必须依法履行，否则，将申请强制其履行。
　　2、民主性
　　信访听证中，信访人与被诉单位均有平等的陈述辩驳的机会，听证主持人独立于信访人，不能剥夺任何一方当事人的申辩机会。
　　3、教育性
　　听证主持人弄清事实后，应依法向当事人阐明过错责任，解释哪些行为是合法的，哪些行为是违法的，使当事人认识到自己应负的责任。听证主持人解释法律的过程，实际上也是法制宣传教育的过程。
　　4、程序性
　　信访听证会是一项程序性的法律制度，包括确定主持人，书面通知各方的当事人听证的时间和地点，听证人权利和义务，发言顺序等。要将信访听证作为信访的实用程序，各方当事人都要平等地遵守程序规则，使其各自的权利和义务具有程序保障。
　　5、依法性
　　信访听证主要依据是法律、法规和国家政策。
　　
　　三、信访听证会的框架
　　1、信访听证会的范围
　　信访听证的范围取决于信访的性质、复杂程序、人数多少等方面。简单的可以及时处理的案件，不必适用听证程序，而事实较为复杂，适用法律较为困难的案件，信访部门可以依信访人的申请或自行决定适用听证程序。
　　2、听证主体
　　包括听证主持人、书记员及当事人、证人等。听证主持人应由信访部门负责人担任，其职责是决定听证时间、地点、确认信访听证参加人的身份、维持听证秩序、把握听证主题等。书记员可以由主持人指定的信访部门的内部人员担任，其职责是准备听证材料、做好听证记录等。听证当事人应是信访人以及与信访案件有直接利害关系的人。听证当事人可以放弃听证，若参加听证，信访人应当亲自参加听证，不宜委托他人参加听证。
　　3、听证会的准备
　　信访部门在接到申请或自行确定听证会后，应审查是否属于听证范围，然后决定是否听证。如应听证，应当告知信访人听证的时间、地点以及应注意的材料。
　　4、听证会的举行
　　听证会正式开始前，应当核对听证参加人的身份、宣读听证纪律、告知权利和义务等。听证会的正式程序是听证会的核心。由以下几个程序构成：①由主持人宣布开始；②信访人的陈述和基本事实，并出示证据；③信访利害关系人的陈述，也可出示相关证据；④双方当事人就分歧进行辩论；⑤主持人依据事实和法律，向当事人解释事实中的合法与不合法的成分，引导当事人分清责任并做好说服教育工作；⑥主持人宣布听证会结束。



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上海市人民政府


上海市闲置土地临时绿化管理暂行办法
上海市人民政府


（2000年8月7日上海市人民政府发布）


第一条（目的依据）
为了充分利用闲置的土地建设临时绿地，改善城市生态环境和市容景观，并加强临时绿地管理，根据有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条（适用范围）
本市行政区域内闲置的土地具备绿化条件的，可以建设临时绿地，但有下列情形之一的，应当建设临时绿地：
（一）沿城市道路、河道的建设项目依法带征道路规划红线、河道规划蓝线内的土地，尚未实施道路、河道拓建的；
（二）属政府依法储备的土地的。
闲置的土地原为耕地的，不适用本办法。
第三条（管理部门）
市绿化管理部门和市土地管理部门按照职责分别负责本市临时绿地的绿化管理和土地管理。
市或者区、县规划、建设以及其他相关管理部门按照各自职责，协同实施本办法。
第四条（责任单位）
临时绿地的建设、养护，由建设用地单位负责。
利用本办法第二条第一款第（一）项规定的土地建设临时绿地的，由市或者区、县绿化管理部门负责组织实施。
利用本办法第二条第一款第（二）项规定的土地建设临时绿地的，由储备土地的管理单位负责建设、养护。
第五条（临时绿地的建设）
临时绿地的建设应当因地制宜、统筹安排，与计划建设项目的配套绿化相结合，并与周围环境相协调。
临时绿地的建设，按照下列程序进行：
（一）建设用地单位向市或者区、县土地管理部门提出申请；
（二）市或者区、县土地管理部门自受理申请之日起10日内，作出书面决定；
（三）市或者区、县土地管理部门同意建设临时绿地的，建设用地单位应当自市或者区、县土地管理部门同意之日起10日内，与区、县绿化管理部门签订《临时绿地建设养护责任书》；
（四）建设用地单位自《临时绿地建设养护责任书》签订之日起3个月内，完成临时绿地建设，但因不可抗力致无法完成的除外；
（五）区、县绿化管理部门对临时绿地进行竣工验收，经验收合格的，出具验收合格证明。
第六条（建设、养护标准）
临时绿地的建设、养护标准，参照不低于三级（含三级）公共绿地的标准执行，主要景观道路两侧的临时绿地，应当适当提高建设、养护标准。
第七条（挂牌管理及对公众开放）
临时绿地建成后，应当在醒目位置设立标牌，标明临时绿地的性质、范围和建设、养护责任单位。
建成的临时绿地应当对公众开放。
第八条（临时绿地的撤除和保留）
因建设需要撤除临时绿地的，临时绿地建设单位应当在撤除临时绿地前60日，向区、县绿化管理部门办理撤除备案手续，明确撤除临时绿地的时间并公开告示。区、县绿化管理部门应当在办理备案手续后，出具备案回执，载明撤除临时绿地的时间。
撤除临时绿地时，对临时绿地内的树林应当予以迁移，不得砍伐；需迁移临时绿地内树木的，区、县绿化管理部门应当在办理备案手续的同时，办理树木迁移手续。
因城市规划调整，临时绿地需转为永久性绿地的，市或者区、县人民政府可以依法收回土地使用权，并给予原用地单位相应补偿。
第九条（撤除临时绿地后补签合同）
属有偿使用国有土地的，建设用地单位可以在撤除临时绿地后，与市或者区、县土地管理部门签订国有土地有偿使用合同的补充合同，对延长有偿使用国有土地期限以及其他权利、义务作出补充规定。
签订国有土地有偿使用合同的补充合同，建设用地单位应当提供下列材料：
（一）市或者区、县土地管理部门同意建设临时绿地的书面决定；
（二）区、县绿化管理部门出具的临时绿地竣工验收合格证明；
（三）区、县绿化管理部门出具的撤除临时绿地备案回执。
第十条（优惠申请）
临时绿地存续期间超过1年（含1年）的，建设临时绿地的建设用地单位可以向市或者区、县土地管理部门申请享受以下优惠：
（一）临时绿地存续期间免缴土地闲置费；
（二）临时绿地存续期不计入土地使用期限；
（三）法律、法规、规章和市人民政府规定的其他优惠。
第十一条（通报制度）
区、县绿化管理部门应当将本辖区内临时绿地的建设、撤除情况报市绿化管理部门备案，并通报区、县规划、土地管理部门。
第十二条（单列统计）
市和区、县绿化管理部门在进行公共绿地面积统计时，应当单列统计临时绿地的建成面积。
第十三条（法律责任）
对破坏临时绿地的违法行为，由市或者区、县绿化管理部门和监察队伍依据《上海市植树造林绿化管理条例》及其他相关法律、法规、规章，给予行政处罚或者采取行政措施。
对违反规划、土地等管理规定的违法行为，由规划、土地等管理部门依据相关法律、法规、规章，给予行政处罚或者采取行政措施。
第十四条（施行日期）
本办法自2000年11月1日起施行。



2000年8月7日