法官手记—－并非“作秀”的一次社区开庭

钟建林


　　2010年以来，长沙法院系统深入开展“司法公正长沙行”活动。笔者所在单位长沙市芙蓉区人民法院以精心挑选有关人身损害赔偿、劳动争议、婚姻家庭、民间借贷纠纷等典型民事案件到社区公开开庭为切入点，积极投身“司法公正长沙行”活动，全面落实“能动司法、司法为民”等人民法院工作主题。
　　笔者供职于所在法院的民事审判一庭，深感社区开庭活动的价值和意义之重大。在单位领导的支持下，笔者策划并主持了一次社区开庭，取得了超乎预期的良好效果。现将该次社区开庭的主要做法及心得体会整理汇报如下，敬请法院民事审判同行批评指正。

一、主要做法

（一）精心挑选典型案件

　　应该说不是每一件民事案件都可以拿到社区公开开庭的。所谓典型案件，应属于在社区民众中经常发生的民事纠纷，因而能够通过公开开庭促使民众增强预防纠纷的意识，提高理性解决纠纷的能力。同时还要考虑案件当事人的隐私、心理承受力等因素。
　　笔者当初打算选择一起夫妻协议离婚后的抚养费欠付纠纷案到社区开庭。这样的案件在普通民众生活中较为常见，具有较大的普法价值。但通过与该案双方当事人多次接触，笔者了解到双方均对对方成见颇深，情绪激烈，难以做到理性地表达诉讼主张。同时双方又都有“家丑不宜外扬”的心理情结，笔者遂断然放弃了该案而另选他案。
　　选来选去最后选定的是一起民间借贷纠纷案。简要案情：原告是一家文化传媒有限公司，被告安某原系该公司的经营部总监。安某从公司离职后，公司拿着其曾经写过的欠条向法庭起诉要求还款38000元并承担利息损失。安某辩称，公司没有按劳务合同返还经营活动中的利润返点，不还借款正好是促使公司与自己进行结算的一种手段。此案涉及到“欠条”是否等同于“借条”、此案是否成立民间借贷法律关系等普通民众常感困惑的问题。选择这样的案件到社区开庭，显然能促进社区民众提高对“打借条”这一常见民事行为有可能存在法律风险的认识和预防能力。而且该案双方都聘请了职业律师，能够充分而理性地表达诉讼主张，可进一步增强社区民众的依法维权意识和法律知识水平。事后的效果表明，这个案件是选对了的。
（二）周密安排布置庭前准备工作
　　古语云：“凡事预则立，不预则废”。不能打无准备之仗，必须周密安排好庭前准备工作。首先，笔者提前半个月与社区领导取得联系，告知法院开展“法庭进社区”活动对提高社区居民法律水平，增进社区和谐的重要意义，以争取社区领导对活动的理解、配合和支持。其次，提前一个星期在社区公告栏内张贴开庭公告，广泛告知开庭内容，提高社区民众对“法庭进社区”活动的知晓率，增强他们的旁听积极性。再次，反复跟双方当事人解释安排此案到社区开庭，对于提高社区民众依法维权水平、增进基层社区和谐的社会价值和积极意义，并采取切实的措施避免对当事人声誉造成不良影响，彻底消除当事人的顾虑，赢得当事人的支持配合。最后多次到社区选择、察看庭审场所，慎重选择是户外开庭还是室内开庭，并与社区干部一道，在庭审前一天共同做好法庭布置工作。周密的庭前准备工作，为社区开庭取得良好效果奠定了坚实的基础。
（三）有针对性地编写法律服务宣传资料
　　为了取得“开审一案，教育一片”的效果，笔者就日常生活中普遍存在的“打借条”这一现象，针对诸多民众对不规范的借条隐含的法律风险认识不够，预防能力不强的现状，特意编写了《关乎柴米油盐的法律忠告——如何防范“打借条”的法律风险？》作为与社区开庭配套的法律服务宣传资料，供旁听的社区民众随时阅读和索取。该资料既宣传了有关借钱还钱应当具备的意识理念，又列明了目前有关民间借贷的法律和司法解释规定，更就怎样才能避免借钱还钱中的法律风险，应当注意哪些细节问题，可以掌握什么技巧等进行了全面详细且极具操作性的介绍。关于打借条的细节技巧方面，从出借人的角度，提醒民众注意：1、要看清借款人的身份；2、注意借条落款的签名或盖章；3、注意借条的基本要素；4、关于如何约定利息；5、要妥善保管好借条原件；6、注意诉讼时效规定；7、要强化催款证据的收集保管意识；8、注意遣词造句和语言表达的准确性；9、注意“借条”与“欠条”的差别；10、注意“借条”与“收条”的差别；11、借条上不能少了出借人的准确姓名；12、注意强化担保意识；13、注意保存银行转账凭证等给付借款的证据；14、小额借贷中注意强化第三人作证的意识等。从借款人的角度，提醒民众注意：1、避免书写漏洞；2、注意借款金额的大小写；3、注意书写借条的时间表述；4、要强化文字校核意识；5、注意借条的法律效力；6、注意还款手续的完备等。
二、几点体会
（一）要深刻领会“能动司法、司法为民”理念的精神实质
　　众所周知，目前整个社会对人民法院的司法审判工作充满了期待，存在较高的心理预期。然而，人民法院的审判工作现状及实际效果又往往与人民群众的较高心理预期存在着现实的差距。那么，人民法院适时提出“能动司法、司法为民”工作理念，是有利于弥合这种差距的。“能动司法、司法为民”理念不应是空中楼阁似的空洞说教，而应真实体现在司法审判工作实践当中，体现在每一起案件的审理过程中。法庭进社区，主动服务社区群众，帮助社区群众自觉增强预防纠纷的意识，自觉提高依法解决纠纷的能力和水平，能够避免社区民众产生本无必要的民事纠纷，或者一有民事纠纷就到法院打官司。真实到位的“能动司法、司法为民”，一定能起到减少社会不稳定因素，增进社会和谐程度之功效。
（二）法院工作要处理好内容与形式的关系
　　一方面，好的内容也必须有好的形式，内容才能更好地发挥应有作用；另一方面，没有好的内容作为承载，再好的形式也都不会受民众欢迎的。人民法院的工作正是这样，必须是好的内容和好的形式完美结合，相得益彰。近年来，人民法院的审判工作受到社会空前的关注。多少不佳的案件审理，多少无良的法官行为，使得人民法院的公信力下降，司法权威性变得严重不足。但需要明确的是，人民法院绝大多数案件的审理是公平公正的，绝大多数法官是勤政廉政的。为此，法院和法官要发出自己的声音，要宣示主流，弘扬正气，要让自己公正司法一心为民的本职工作能够被社会民众看得见，摸得着。首先要公正审理好每一起案件，“为了公正，哪怕天塌下来”。其次也要充分利用发达的资讯媒体宣传自己。只要有了好的内容，为自己进行不是为了“作秀”而“作秀”的形象宣传，就完全是有必要的。
（三）法律服务宣传资料应当有针对性和可操作性
　　笔者曾看到过，也曾参与过诸多法院和法官向社会民众提供的法律咨询服务活动，但总觉得遗憾的是，那些发放的法律服务宣传资料，要么过于简单，要么习惯于宏观叙事，缺乏针对性和可操作性，无法激起社会民众的内心认同和行为支持。上文所述《关乎柴米油盐的法律忠告——如何防范“打借条”的法律风险？》便是笔者试图克服以往法律咨询服务普存弊端的积极探索和真实努力。



作者单位：湖南省长沙市芙蓉区人民法院
通讯地址：长沙市芙蓉区嘉雨路467号。邮政编码：410016
联系电话：0731－84784810
电子信箱：haiyangzhixin-001@163.com



吉林省辽源市人民政府


第 75 号


《辽源市行政规范性文件制定办法》已经2011年4月29日市政府六届二十五次常务会议讨论通过，现予发布。


市长　姜有为

二〇一一年五月三十日　　　　






辽源市行政规范性文件制定办法

第一章 总　则
第一条　为规范行政规范性文件的制定，提高行政规范性文件质量，促进依法行政，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）等规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条　市政府各部门、办事机构和直属机构（以下统称市政府工作部门）报送市政府制定发布的行政规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布等均须遵守本办法。
　　本办法所称行政规范性文件（以下简称“规范性文件”），是指市政府依据法定权限，按照规定程序制定的涉及公民、法定代表人或者其他组织权利和义务，公开发布并反复适用的，在本行政区域内具有普遍约束力的行政文件。
　　行政机关内部的工作制度、管理制度、人事任免决定以及对具体事项作出的行政处理决定等，不适用本办法。
　　第三条　市政府工作部门可以报送市政府制定下列规范性文件：
　　（一）法律、法规、规章或上级规范性文件明确授权市政府制定具体办法或实施细则的；
　　（二）法律、法规、规章或上级规范性文件已有原则性规定，需结合本地实际情况制定具体实施办法或补充规定的；
　　（三）市政府及其工作部门在职权范围内，根据本行政区域政治、经济和社会发展的实际，认为需要制定规范性文件的。
　　第四条　市政府工作部门报送市政府制定发布的规范性文件应遵循下列原则：
　　（一）国家法制统一原则；
　　（二）依照法定职权和程序制定原则；
　　（三）职权与责任相一致原则；
　　（四）维护公民、法人和其他组织合法权益原则；
　　（五）精简、统一、效能和公开原则。
第二章　立　项
　　第五条　市政府工作部门报送市政府制定发布的规范性文件应制定年度计划。年度计划应根据全年工作规划、工作重点来确定，并广泛听取社会公众的意见和建议。
　　第六条　市政府工作部门认为需要以市政府名义制定规范性文件的，应向市政府报请立项。
　　报送市政府制定规范性文件的立项申请，应对制定规范性文件的必要性、所要解决的主要问题、拟确定的主要制度以及所依据的法律法规规章或上级行政机关规范性文件等作出说明。
　　下一年度制定规范性文件的立项申请应于当年12月15日前报送市政府法制部门。
　　第七条　市政府法制部门应对报送市政府制定规范性文件的立项申请进行汇总，在充分征求意见、酝酿、讨论的基础上，拟定市政府年度规范性文件工作计划（以下简称“计划”），报市政府批准后执行。
未列入计划的规范性文件一般不予制发。市政府工作部门认为急需制定的，应向市政府法制部门提出书面报告，说明理由，市政府法制部门组织论证后，报市政府审定，经市长或常务副市长批准后方可制定。但因采取应急行政措施，需发布通告、公告的除外。
　　第八条　市政府规范性文件年度计划应明确文件名称、起草单位、完成时间等项内容。
第三章 起　草
第九条　列入计划的规范性文件草案，由报送制定计划的主管部门负责起草；重要的规范性文件，由市政府法制部门参与，组成专门起草小组或者委托专家、学者起草。
　　规范性文件的内容涉及两个或者两个以上市政府工作部门职权的，应由事涉部门联合起草；联合起草的，可由一个市政府工作部门牵头，会同所涉及部门共同负责起草工作。
　　第十条　规范性文件主要组成部分应当包括：
　　（一）制定规范性文件的目的、依据、适用范围、应遵循的主要原则、主管部门；
　　（二）具体规范：包括一般性规范、特别规范、程序性规范和禁止性规范；
　　（三）法律责任；
　　（四）施行日期及应当废止的有关文件等。
　　第十一条　起草规范性文件一般用条文形式表述，也可用段落形式表述。规范性文件应使用“规定”、“决定”、“办法”、“细则”、“通告”等名称。
规范性文件应结构合理，逻辑严密，概念准确，文字简明。
　　第十二条　规范性文件的内容应当明确、具体，具有可操作性；不得与法律、法规、规章和国家的方针、政策相抵触。
　　规范性文件应科学规范行政行为，符合转变政府职能的要求。
　　第十三条　除有法定依据或者国家另有规定的外，不得在规范性文件中擅自设定下列内容：
　　（一）行政处罚事项；
　　（二）行政强制措施；
　　（三）行政许可事项；
　　（四）行政事业性收费；
（五）其他应当由法律、法规、规章或者由特定行政机关规定的事项。
第十四条　起草规范性文件，应对制定规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研论证或考察、学习以及咨询，调研、论证、考察、学习、咨询等所需经费由财政拨付。
第十五条　起草规范性文件，应深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关单位和个人的意见。听取意见可采取座谈会、论证会、听证会、书面征求意见函和通过新闻媒体或网站公开向社会征求意见等多种形式。
制定规范性文件涉及到新技术、新材料、新工艺、新方法的运用，或对城市生态和环境保护有重大影响的，起草部门应当事先征询有关机构、专家的意见。
　　第十六条　公民、法定代表人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见的，起草部门应当进行认真研究，合理的予以采纳；未采纳的，应向建议人说明，并将相应情况报告制定机关。
　　规范性文件草案内容存在重大分歧意见的，由起草部门进行协调，并将重大分歧意见的协调和处理情况，在起草说明中予以说明。
第四章　审　查
第十七条　报送市政府审查制定的规范性文件，报送草案时应当由起草部门的主要负责人签署；两个或两个以上部门联合起草的，应当由联合起草部门的主要负责人共同签署，主办单位负责报送，并提供下列材料：
　　（一）报请审查的请示；
　　（二）规范性文件草案（送审稿）一式5份。内容重大、涉及面广，需广泛征求意见的应相应增加送审份数；
　　（三）起草说明；
　　（四）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和上级规范性文件；
　　（五）有关机关、组织和公民对规范性文件草案主要问题的不同意见及部门之间协商、会签的原件；召开听证会、论证会、座谈会的，应附有听证会笔录或论证会、座谈会记录；经专家论证的，应附有专家论证意见。
　　第十八条　规范性文件送审稿起草说明应包括下列内容：
　　（一）制定规范性文件的必要性，拟规范事项的现状和主要问题；
　　（二）起草的指导思想和目的；
　　（三）规定的主要措施及法律依据；
　　（四）有关方面的意见，相关部门协商、会签及对不同意见的处理情况；
　　（五）需要说明的其他问题。
　　第十九条　已列入当年度市政府规范性文件制定工作计划的直接报送市政府法制部门。
　　未列入当年度政府规范性文件制定工作计划，因特殊情况急需制定规范性文件的，应报送市政府，经市长（或常务副市长）签署意见后，转市政府法制部门。
　　第二十条　报送市政府的规范性文件草案，由市政府法制部门负责对规范性文件送审稿进行合法性审查。
　　第二十一条　市政府法制部门审查规范性文件草案，按不同情况作如下处理：
　　（一）未按公文处理程序报送的，退回起草部门按程序报送；
　　（二）未附送起草说明和有关依据、参考资料的，通知起草部门补送；
　　（三）发现与法律、法规、规章及现行政策有抵触和其他需要增减、修改内容的，由市政府法制部门退回起草部门修改后提交审查；
　　（四）在审查过程中需征求有关部门意见的，由市政府法制部门退回起草部门征求意见后再提交审查；
　　（五）对存在的分歧意见，在起草部门配合下由市政府法制部门召集有关部门、单位进行论证；经论证仍不能取得一致意见的，暂停制定，待条件成熟后再行制定。
　　第二十二条　有关部门或单位收到征求意见的规范性文件草案后，应认真组织研究，在规定的时间内书面反馈意见并加盖部门公章。
　　非因规范性文件所依据的上位法修改、废止或其他情势变更，被征求意见部门在列席市政府常务会议审议规范性文件时，不得发表与书面意见不一致或相反的意见。
　　第二十三条　规范性文件草案（送审稿）直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草部门在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，市政府法制部门经市政府批准，可以向社会公布公开征求意见，也可以组织有关人员举行听证会。
　　第二十四条　经过审查修改的规范性文件草案，具备必要性、合法性、可行性标准的，由起草部门报市政府办公室按公文运转程序处理。
规范性文件草案未经市政府法制部门审查，不得列入会议研究，不得送请领导签发。
第五章　审　定
　　第二十五条　市政府制定规范性文件需经集体研究后，方可对外发布。
　　报送市政府制定的规范性文件，需经市政府常务会议审议的，起草部门的主要负责人应作规范性文件草案起草说明，对文件的起草过程、审查过程以及规范性文件必要性、法律依据、拟解决的问题、确立的主要措施、重大争议问题的协调情况等予以说明。
　　规范性内容较少、社会影响面不大，经市政府领导决定不提交市政府常务会议审议的规范性文件草案，市政府法制部门审查后，由起草部门送市政府办公室按公文处理程序办理。
第二十六条　因发生突发事件、保障公共安全和重大公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定规范性文件的，经市长或主管市长批准，可简化制定程序。
第六章　发　布
　　第二十七条　经市政府常务会议审议通过的、对社会有重大影响的规范性文件，由市长签署后，以市政府令的形式发布。
　　前款规定以外的规范性文件以其他形式发布。
　　市政府规范性文件应在《辽源日报》和市政府门户网站公布。
　　规范性文件未经发布的，不能作为行政机关作出具体行政行为的依据。
　　第二十八条　规范性文件应自公布之日起30日后施行，但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行有碍法律、法规、规章和国家的方针、政策执行的除外。
第七章 备案与解释
第二十九条 规范性文件成文后，市政府办公室应在3日内向市政府法制部门提供10份正式文件文本；起草部门向市政府法制部门提供5份起草说明，由市政府法制部门起草规范性文件备案报告，并按有关规定向省政府备案。
第三十条　规范性文件有下列情形之一的，应予以解释：
　　（一）规范性文件需要进一步明确具体含义的；
　　（二）规范性文件制定后出现新情况，需要明确规范性文件适用依据的；
　　规范性文件的解释与规范性文件具有同等效力。
第三十一条 规范性文件的解释由规范性文件授权的部门负责，各有关部门的解释应在解释作出后10日内报市政府法制部门备案。
第三十二条 对于有关部门的解释有异议的，可提请市政府法制部门审查。
市政府法制部门认为有关部门解释不当的，可提出意见，要求其改正，也可提出建议报市政府决定改变或撤销其解释。
第八章　修改、废止
第三十三条　规范性文件在执行中如有下列情形之一的，应予以修订或废止：
　　（一）所依据的法律、法规、规章已经修改或废止的；
　　（二）因实际工作需要，应增减或修改其内容的；
　　（三）同现行法律、法规、规章及政策相抵触的；
　　（四）调整对象消失或变化的；
　　（五）被新的规范性文件所取代或需要与有关规范性文件合并的。
　　第三十四条　规范性文件的修订程序按照制定程序进行。需要废止的规范性文件，由执行部门提出建议，经市政府法制部门审核后，报市政府明令废止。
　　第三十五条　规范性文件应三年清理一次，由市政府法制部门具体负责组织清理。
市政府工作部门应在每个清理年度12月底前将本部门负责组织实施的规范性文件的执行情况报市政府法制部门。
第九章　附　则
第三十六条　规范性文件施行6个月后，就文件的执行情况，文件起草部门或牵头部门应及时向市政府进行汇报，市政府法制部门应会同有关部门进行检查。
　　第三十七条　规范性文件施行后，实施机关应对其实施情况进行评估，并将评估意见报市政府。同时抄报市政府法制部门。
　　第三十八条　本办法自2011年5月1日起施行。2000年12月26日发布的《辽源市人民政府制定规范性文件办法》（市政府第33号令）同时废止。各县区政府制定行政规范性文件可参照本办法执行。