中国民用航空局


中国民用航空局法规起草,制定程序的规定［失效］

民航局令第1号




　　第一条　根据《中华人民共和国宪法》、《行政法规制定程序暂行条例》等有关规定，为实现化工法规性文件拟定工作的制度化、规范化，提高化工法规性文件的质量，制定本规定。

　　第二条　本规定所指的化工法规性文件，是指化学工业部（以下简称部）为行使国务院赋予的管理职能，根据国家法律、行政法规，拟定的各种规范性文件的总称。具体包括：

　　（一）委托部起草、经全国人民代表大会或全国人大常委会审议发布的法律；

　　（二）委托部起草、经国务院审定发布的，或由部起草、经国务院批准以部名义发布的行政法规；

　　（三）与有关部委联合起草的法律（草案）、行政法规、规章；

　　（四）由部有关司局起草的经部审定发布的规章。

　　第三条　化工法规性文件的名称分为：

　　（一）法律草案，称“法”；

　　（二）行政法规草案，称“条例”、“规定”、“办法”；

　　（三）规章，称“规定”、“办法”、“制度”；

　　（四）为解释和执行法律、行政法规，规章所制定的更具体的规定，称“实施细则”。

　　第四条　拟定化工法规性文件应当遵守下列程序：

　　（一）拟定规划和计划；（二）组织起草；

　　（三）申请审核；（四）报批发布。

　　第五条　部政策法规司为化工法规性文件的归口管理部门，负责化工法规性文件拟定工作的规划、组织、协调、审核、报批和清理、编篡。具体工作由部政策法规司经济法规处承担。

　　部各有关司局要分工负责、积极配合、互相支持，共同做好化工立法工作。

　　第六条　化工法规性文件的起草、审核、发布，已发布的法规性文件的修改、废止以及清理、汇编工作，均适用本规定。但技术标准、技术规范的制订工作仍按原办法办理。正式发布的技术标准、技术规范应抄送部政策法规司备案。

　　第二章　规划与计划

　　第七条　部政策法规司根据化学工业发展规划和发展化学工业的各项基本任务、政策，组织有关司局编制化学工业立法的五年规划和年度计划。

　　第八条　规划和计划的编制，先由部各有关司局分别提出本部门业务的立法项目建议，并填写《化工立法项目建议表》，关部政策法规司。

　　第九条　部政策法规司对各司局提出的立法项目建议进行通盘研究、综合协调，拟定立法规划草案，报部领导审批后下达，并报国务院法制局备案。

　　立法计划由部政策法规司平衡后下达。

　　第十条　立法项目建议应包括项目名称、拟定的理由、解决的主要问题、起草单位、项目负责人、进度安排、完成时间等内容。

　　第十一条　已经批准的立法规划和计划由部政策法规司组织实施，各有关司局必须严格执行。

　　第三章　起草与修改

　　第十二条　列入规划和计划需要拟定的化工法规性文件，有关司局要按规划和计划组织起草。各司局要有一名司局级领导负责化工法规性文件的起草工作，并明确起草的具体部门和负责人。

　　起草重要的化工法规性文件，其主要内容与几个司局业务有密切联系的，由部政策法规司或主要负责司局牵头，会同有关司局进行起草。必要时，经部领导批准，组织由有关部门参加的起草小组进行工作。

　　第十三条　化工法规性文件一般应具备下列内容：

　　（一）制订的依据和宗旨；

　　（二）主管部门；

　　（三）适用范围；

　　（四）权利义务规范；

　　（五）奖惩办法；

　　（六）实施日期；

　　（七）解释权归属。

　　第十四条　起草化工法规性文件，凡同其他司局业务有密切关系的规定，应与有关司局协商一致，经过充分协商不能取得一致的，报部领导决定。

　　第十五条　起草化工法规性文件，应注意衔接和协调。对同一事项，如果后一个法规性文件对前一个法规性文件做出不相一致的规定，应在申请审核时专门提出并说明理由。

　　第十六条　化工法规性文件的内容用条文表达，每条可以分为款、项、目；款不冠数字，项和目冠数字。条数较多的，可以分章，章还可以分节。整个法规性文件应当结构严谨，条理清晰，用语准确，文字简明。

　　第十七条　已发布的化工法规性文件，因情况变化需要修改的，有关业务司局应认真研究，适时提出修改意见。

　　第十八条　对旧的法规性文件修改后，应在新的法规性文件中明确宣布废止。

　　第四章　审核与发布

　　第十九条　化工法规性文件起草完毕，由起草单位填写《化工法规性文件申请审核表》，并由司局领导签署，送部政策法规司审核。其中，法律、行政法规、重要规章草案应附送起草说明和有关参考资料。

　　第二十条　化工法规性文件经部政策法规司审核并签署意见后，报部务会议或部长会议审议通过，也可由部长审批。部务会议或部长办公会议讨论化工法规性文件草案时，起草单位主要负责人应到会做起草说明。

　　报送全国人大、全国人大常委会或国务院审议的法律、行政法规草案，经部务会议或部长办公会议讨论通过，由部长签署后上报。

　　经国务院批准，以本部名义发布的行政法规，由部长签署化学工业部令发布。

　　本部规章均以化学工业部令发布。

　　第二十一条　与国务院其他部委联合拟定的化工法规性文件，由本部主办的，有关司局起草完毕，经部政策法规司审核，提请部务会议或部长办公会议讨论通过，送部长签署后，与其他部委联合上报或联合发布；由其他部委主办的，先由有关司局提出意见，经部政策法规司审核，报部长审批。

　　第二十二条　以化学工业部令发布的行政法规和重要规章，《中国化工报》应予刊登。

　　第五章　备案与清理汇编

　　第二十三条　部规章发布后，起草单位应及时将该规章的正式文本、起草说明（一式18份）送部政策法规司，由政策法规司统一报送国务院备案。

　　第二十四条　部机关各司局对已发布的各自业务范围内的法规性文件，要每年清理一次，做好立卷存档工作，并于当年年底填写《化工法规性文件清理统计表》，送部政策法规司。

　　因机构调整或业务范围发生变化，原发布的化工法规性文件的清理工作，由调整后的业务主管司局负责。

　　第二十五条　部政策法规司根据国务院统一要求，对各有关司局清理结果进行审核后，汇编成册，公开出版。

　　第六章　附　则

　　第二十六条　部有关司局对各自业务范围内的法律、行政法规、规章的执行情况要定期进行检查，发现问题，及时解决。

　　第二十七条　上级机关或有关部门送来本部征求意见的法律、行政法规、规章草案，由部政策法规司组织有关单位研究提出修改意见。其中，对化学工业有重大影响的应报部领导审批。

　　第二十八条　国家有关部门指定部有关单位参加法律、行政法规起草工作时，有关单位可以自行办理，但需将办理结果抄送部政策法规司备案。

　　第二十九条　本规定由化学工业部负责解释。

　　第三十条　本规定自1991年1月1日起施行。1986年11月28日发布的《关于化学工业部拟定法规性文件的程序规定（试行）》同时废止。



目的港无人提货案件的法律适用

张可心

内容提要：
在国际海上货物运输中，目的港收货人不明、收货人下落不明、收货人拒绝提货时，承运人是最大的受害者。本文首先分析调整该类案件的现行民商、海关法律规范的特点及其由此导致的法院和海关行政管理机关具体应用法律规范处理该类案件的困境,最后提出为协调法院司法和海关行政管理，解决目的港无人提货案件法律适用问题的思路。全文共7927字。



(一)问题的提出
[案1]2004年1月，申请人根据航次租船合同的出约定，安排M轮在印度承载铁矿到中国防城港。G公司以CFR价格条件与托运人签订买卖合同，对货物预报关后，又以货物质量差为由拒绝清关和提货。涉案货物卸在防城港四个月至今无人提取，业已产生大量的港口和仓储费用，申请人亦未收到运费。申请人留置该批货物，并为收取运费向法院申请海事请求保全。
[案2]申请人是K轮的光船租赁人，在印度装运铁矿砂到防城港。2005年5月船抵卸货港，由于托运人对外签订的买卖合同出现问题，船舶只能在港等候而无明确的收货人和卸货时间。K轮已经签订了下一期租船合同。需要尽快卸货离港。申请人向法院申请提存，并为行使留置权而保全部分货物。
（二）该类案件的成因和法律适用问题的内涵
国际贸易实践中，存在着外贸代理、货物买卖、货运代理、船舶代理、贸易结算等众多法律关系，涉及进出口货物管制、关税征收、通关和保税、商检等中间阶段。每一环节出现问题，都可能使交易受挫；同时目的港所在国法律、法规、贸易政策、检疫制度的限制或变化，也可能导致货物无法进口通关。因此，承运人根据提单或有关提单的法律规定在卸货港交付货物时，经常会出现收货人不明、收货人下落不明或收货人拒收以致货物无人接受。目的港无人提货使承运人面临诸多风险，尽管承运人控制着货物，但法律对承运人的救济尚存不足。
广义上的法律适用，是法的实施的一种基本形式，指国家司法机关和国家授权的行政机关及其工作人员，依照法定的职权和程序，将法律规范应用于具体的人或组织的活动 。目的港无人提货案件法律适用的涵义，系在目的港无人提货时，法院将海商法和海关行政部门把海关法，应用到具体的司法或行政活动中的过程。
（三）无人提货案件法律适用的特点
1、海商法规定的模糊性
《海商法》调整无人提货的条款主要是第86条，《海商法》第87条、第88条实际上与无人提货无直接联系。第86条规定的无人提货和第87条、第88条规定的货物留置，是两个不同的概念 。
在卸港无人提取货物时，第86条对承运人提供了法律救济，即船长可以将货物卸在仓库或者其它适当场所，由此产生的费用和风险由收货人承担。
但是，在案2的情况下，第86条的作用十分有限。船方交付货物时收货人不明或收货人下落不明，船东或船代不可能也无法取得尚在收货人或者在托运人手中的进口报关材料，如贸易合同、原产地证书、发票等，因此进口货物通常无法报关。船代和港口方一般不愿意越过海关监管而擅自安排卸货和接受未清关的货物卸进仓库。尤其是港口方担心货物可能将长期占用有限的库容，如果货物失去了价值，仓储费将无法收回；如果货物变质而污染环境，处理货物的代价非常大。
在案1中，货物卸毕，船方交付货物时收货人拒绝提货，第86条的适用也难以弥补承运人的损失。G公司购买托运人的货物采用CFR条款，与承运人没有运输合同关系。G公司根据买卖合同中的品质条款拒收货物，系合法行使拒收权。托运人未提交单据到银 行议付，该批货物的所有权仍属托运人。应向承运人支付的运费和承运人垫付的包括卸货费在内的港口包干费用最终能否收回取决于货物的价值以及货物的完好状态。在收货人行使拒收权时的货物往往有质量上的缺陷，如果货物质量低劣或无价值，承运人回收上述费用的希望很渺茫。
根据《海商法》第87条，应当向承运人支付的运费、滞期费和承运人为货物垫付的必要费用以及应当向承运人支付的其他费用没有付清，又没有提供适当担保的，承运人可以在合理的限度内留置其货物。但在无人提货的情况下，承运人自行留置存在如下困难。货物在船上承运人当然可以行使留置权，但是船舶必须在营运和流转中创造价值，承运人一般不会选择把船舶当作仓库。承运人通常会把货物卸下，让船舶尽快离港，并通过船代控制货物的交付而实现留置。但是如上所述，港口方可能会拒绝接收而无法卸货。退而言之，货物卸船进港后会无法通关，进口货物自进境起至办结海关手续止，应当接受海关监管。海关监管货物，未经海关许可，承运人不得抵押、质押、留置、转让、移作他用或者进行其他处置 。所以，承运人依第87条的规定自行留置违反了《海关法》的强制性规定。
即使船长得到海关许可留置货物，此时，因船舶滞港已产生船期损失费用、代理费等费用，为实施留置已支付港务费、港建费、转栈费、卸货费等，这些费用能否收回取决于无人提货后处理方面的相应法律规定。但《海商法》第86条对此无规定。虽然根据《海商法》第87条，承运人留置货物自船舶抵达卸货港的次日起满六十日无人提取的，可以申请法院裁定拍卖，但其范围仅仅限于收货人应当支付的运费、共同海损分摊、滞期费和承运人为货物垫付的必要费用以及应当向承运人支付的其他费用。
2.《海商法》和《海关法》的法律适用冲突
已运抵我国港口但无人提领的货物属于海关监管之下的货物。《海关法》第30条规定，“进口货物的收货人自运输工具申报进境之日起超过三个月未向海关申报的，其进口货物由海关提取依法变卖处理，所得价款在扣除运输、装卸、储存等费用和税款后，尚有余款的，自货物依法变卖之日起一年内，经收货人申请，予以发还；其中属于国家对进口有限制性规定，应当提交许可证件而不能提供的，不予发还。逾期无人申请或者不予发还的，上缴国库……”。对于如何处理无人提领的到港货物，《海商法》和《海关法》都有一些规定，但是未能顾及横向间的协调，且缺乏相应的配套规定。
（1）期间上的的冲突
《海商法》规定，货物在船舶抵达卸货港的次日起满六十日无人提取的，承运人可以申请法院裁定拍卖。《海关法》规定，进口货物的收货人自运输工具申报进境之日起超过三个月未向海关申报的，其进口货物由海关提取依法变卖处理。据此，当承运人根据海商法的规定可以向法院申请裁定拍卖时，货物尚不属于海关法上的“超期未报关货物”。当法院诉讼超过三个月未终结，或当事人就超期未申报的货物提起诉讼程序，海关是否可以对不顾法院司法扣押，而处置货物？如果海关罚没后，申请人向法院提起案涉货物的诉讼，法院能否受理？
（2）司法救济和行政执法的冲突
当滞留目的港的货物同时处于海商法和海关法管辖之下，即货物的收货人自运输工具申报进境之日起超过三个月未向海关申报的，承运人面临通过海关提取变卖的途径获得行政救济和通过提起民事诉讼的途径获得司法救济的选择。当海关决定提取变卖时，承运人是否还有申请法院裁定拍卖的权利？《海关法》第三十条“收货人”的提法是否准确？海关可否代行法院对“收货人”的司法确认，是否可能导致海关确认的收货人与法院确认的货物所有人相异？没有确权诉讼认定货物所有人或者宣告无主财产的特别程序，海关能否把余款发还给所谓的收货人或上缴国库？
（3）权利分配的冲突
根据海关法，超期未申报的进口货物，由海关依法变卖，在分配其变卖所得时，运输、装卸、储存等费用在分配上处于同一顺序，当前述债权分属于不同的债权人，变卖所得价款不足以满足前述债权时，如何进行分配？海关法对此没有明确规定。根据《中华人民共和国海关关于超期未报关进口货物、误卸或者溢卸的进境货物和放弃进口货物的处理办法》第八条，海关提取依法变卖处理的进口货物的所得价款，优先拨付变卖处理实际支出的费用后，再扣除运输、装卸、储存等费用。所得价款不足以支付上述运输、装卸、储存等费用的，按比例支付。但是，《海商法》第87条规定了承运人为收取运费、共同海损分摊、滞期费和为货物垫付的必要费用以及有权收取的其他费用可以行使留置权，《合同法》赋予了保管人为收取保管费或仓储费而留置货物的权利 ，《担保法》赋予了债权人在运输合同和保管合同下的留置权 ，因此，运费、储存费、海损分摊、滞期费和为货物垫付的必要费用根据民商法律属于有留置权做担保的债权，当这些有担保的债权与无担保的债权(如卸货费用)同时并存时，司法拍卖中，将根据权利的属性区分其受偿顺序。海关处理，则将运输、装卸、储存等费用列为同一顺序，按比例受偿。
（四）解决目的港无人提货法律适用问题的思路
1、明确无人提货案件的权利主体和责任主体
货物交付是货物运输中十分重要的一个环节 。我国规范调整卸货港交付和受领环节，船、货各方权利义务关系的法律规定，寥寥数条，与海上货物运输合同当事人法律关系的复杂性不相适应。
虽然《海商法》规定的承运人管货义务中，只列举了装载、搬移、积载、运输、保管、照料和卸载，而没有包括交货，尤其是承运人对非集装箱货的责任期间，是货物装上船到卸下船。但是从运输合同的性质上来看，运输合同是典型的为他人利益合同，承运人收取运费并在目的港将货物完好地交付收货人，是订立运输合同的根本目的。托运人最基本的义务是支付运费，承运人最基本的义务是在目的港将货物交付于收货人或提单持有人；从提单定义的角度来看，通常承运人在收到货物以后都会签发提单，提单是承运人保证据以交付货物的单证，说明承运人承诺了对提单持有人的交货义务，承运人适当交付货物是每个运输合同的默示条款。《海商法》关于承运人的责任适用于实际承运人 。故契约承运人和实际承运人在实际遭受损失时，都应该享有直接请求责任主体承担损害赔偿责任的权利。承运人向法院提出申请的依据是运输合同或者提单。
当收货人难以确定时，承运人可以依赖的与货物运输有关的主体惟有合同托运人。合同托运人往往是运输货物买卖的一方，比较清楚货物的流转。《海商法》没有规定合同托运人申报“收货人”的义务，但根据《合同法》规定，如实申报收货人是托运人义务之一 。《海商法》规定了目的港无人提货时，承运人可将货物留置，留置不足以补偿损失的，合同托运人是承运人追偿的对象。所以，目的港无人提货案件中合同托运人往往是责任承担者。
但在航运实务中，提单显示的合同托运人未必承担责任。被告B公司委托原告A公司办理一批货物出运和报关手续。原告按约完成了报关，并签发了自己的一套运费到付的契约承运人提单交给被告，按照被告B的要求托运人一栏注明为C公司、收货人为"To Order"。货物实际由某运输公司运往目的港。货物到港后，原告代理将货物从实际承运人处提出，但却没有收货人前来提货。原告A诉请被告B支付海运费、目的港仓储费。被告要求原告在涉案提单的托运人一栏填上第三人的名称的情况大量出现在有中间商存在的国际贸易中，中间商为避免让买方知道贸易中真正卖方的身份，通常要求卖方（被告B公司）在托运人一栏填上中间商自己的名称。这类提单经过贸易的合法流转，中间商便取得了托运人的身份。承运人根据中间商(托运人)的背书，将货物交给提单持有人，从而完成了整个海上货物运输。一旦贸易上出了问题，可能出现的一种情况是，承运人因目的港无人提货，又找不到收货人或收货人不明，只能转而起诉实际交付货物的托运人。因为实际交付货物的托运人或订舱人与承运人只能为第三方创设权利，而不能为第三方设置义务，所以承运人不能起诉提单上显示的托运人(即第三方)。
实际托运人只有在成为有权提取货物的收货人时，如因货物没有找到下一买家而持有正本提单的情况下，才会成为承运人所受损失的赔偿主体。因为实际托运人与承运人之间不存在合同关系，不是运输合同的当事人，不受承运人与合同托运人之间的运输合同的约束，订约托运人在运输合同下附有的各项义务，并不能当然及于交货托运人。交货托运人只对于货物交付有关的事项负责，如货物包装不良，提供货物品名、标志、包数或件数、重量、体积不正确，或者提供有关运输单证不及时、不完备或者不准确等。但是，无论是哪种托运人，仅仅就货价以外部分向承运人损失承担赔偿责任。
2、完善《海商法》第86条
首先应把在法律后果、责任承担、处理方式上都明显不同的迟延提货与无人提货（收货不明、收货人下落不明或收货人拒绝提货）区别开来。因为迟延提货产生的风险、费用由前来提货的收货人自行承担；而无人提货或收货人拒绝提货情形下，因此而产生的风险和费用一般应当由与承运人订立运输合同的合同托运人或有权提货的实际托运人来承担。而《海商法》第86条却将两者简单地合并规定。
其次，须使法院的介入于法有据。建议《海商法》第86条增改为“船长或者承运人可以申请法院裁定，将货物卸在仓库或者其它适当的场所” 。船长和承运人并非货物的所有人，其对货物的买卖交易环节一无所知，也没有货物进关所必须的文件，其卸货流程往往受阻。因此，应通过法院裁定将货物卸下，并将裁定书送达有关口岸单位。本院在案2如是处理，法院首先做出提存和保全的裁定，送达港务局协助执行卸货并不予放行。然后同海关协调，先将货物予以卸载，然后拍卖，在拍卖时注明该批货物未交关税，并由买受人负责办理进口清关手续。由于法院的介入，使得货物在船到卸港次日起60日后得以拍卖，不会无限期占用仓容而影响港口运营，港口亦可接受，同时也不妨害海关监管。
3、提存是承运人摆脱无人提货之累的途径之一
从我国目前的法律规定来看，提存机关是公证处，但是对于公证处是否有能力对海上运输中的专门问题作出准确判断，尚存疑问。海事法院对海上货物运输纠纷，有足够权威和专业的判断，不但便于债权人因异议提起诉讼，而且也有利于协调港口各方关系，是作为提存机关最理想的选择。《海商法》无提存制度的相关规定。《合同法》第316条 、第101条 规定可以作为承运人提存货物的法律依据。

提存的效力有二个：一是债权债务关系终止。承运人将标的物提存之后，不论收货人受领货物与否，运输合同确立的权利义务关系自提存之日起即告终止，承运人不再对债权人负有交付货物义务；二是提存后的风险和费用由收货人负担。标的物提存后，提存标的物毁损、灭失的风险随之转移至收货人，在收货人领取提存物之前，因不可归责于承运人的原因致使提存标的物毁损、灭失的，承运人不再承担责任。由于提存是基于收货人不提货的原因而发生的，而且提存使标的物有所有权转移至收货人，所以提存费用应由收货人负担。提存费用包括：提存公证费、公告费、邮电费、保管费、评估鉴定费、代管费、拍卖变卖费、保险费，以及为保管、处理、运输提存标的物所支出的其他费用。
在卸货港无人提货时，承运人向海事法院提出提存申请，申请书至少应该包括：（一）申请人的身份证明；(二)运输合同、提单等承运人据以履行义务的依据；(三)存在《合同法》第316条、第101条规定情况的有关证明材料；(五)提存标的物种类、质量、数量、价值的明细表；(六)法院认为应当提交的其他材料。由海事法院立案审查是否符合提存的条件：（一）承运人对提存物负有清偿的义务；(二)具有合同法第316条、第101条规定的情况；(三)申请书的材料基本齐全。法院经过审核申请人提供的证据，依自由裁量作出判断。不符合提存条件的，驳回申请，卸货港发生的处理货物的相关费用由承运人承担；符合提存条件的，作出准予提存的裁定，并委托商检机关对货物状况进行检验，指定提存场所。目的港无人提货案件中，货物可能会面临长时间的提存保管，而致仓储费用过高，故更宜提存货物价款。同时，由于对提存受领人不得而知，所以法院有必要在提存前，在合理时间内向全社会公告寻找提存受领人。公告期满，可根据《合同法》第101条第2款拍卖货物后，提存价款。拍卖程序可以参照海事诉讼特别程序法关于拍卖船载货物的规定执行。为使对提存物享有权利的各方知悉提存的情况，以便主张权利或领取提存款，法院应在合理时间内，再次向社会发出公告，知会收货人和其他权利人来申报权利，最后进入确权和债权分配程序；货物拍卖之后，如果货物所有权人出现，法院在扣除承运人垫付的合理费用和港口费用后，将余款交付收货人；如果货物所有权人不出现，或者法院对所谓“货物所有权人”不予确认时，货物拍卖的价款扣除用于清偿保管、拍卖货物的费用、法院费用以及应当清偿承运人的合理费用外，剩余的价款由法院提存。自提存之日起五年无人主张拍卖价款的，上缴国库；法院受理提存申请的程序，目前没有具体规定，尚需法院积极实践，本院在案2中尝试了提存的法律适用。
4、协调民商事法律与海关行政管理规定
在目前的法律体制下，海关法与海商法应当在认定目的港无人提货上标准、法律期间、分配拍卖或变卖所得顺序上都难以协调统一。
从性质上来说，海商法赋予承运人一种主动地通过民事诉讼维权的手段，而海关处理无人提领的到港货物，则是一种根据国家的行政管理法律、法规依法作出的具体行政行为，承运人只能被动的通过海关实施具体行政行为获得补偿自己损失的机会。