中国农业银行


中国农业银行关于印发《中国农业银行金穗卡业务管理办法》的通知
1996年8月22日，中国农业银行

各省、自治区、直辖市分行，各计划单列市分行：
为进一步规范金穗卡业务管理，保证金穗卡业务健康发展，根据中国人民银行《信用卡业务管理办法》的精神，总行对原《中国农业银行信用卡业务管理办法（试行）》进行了修订。现将修订后的《中国农业银行金穗卡业务管理办法》印发给你们，请严格遵照执行。

附：中国农业银行金穗卡业务管理办法

第一章 总 则
第一条 为适应金穗卡业务发展的需要，规范和管理金穗卡业务，保证其健康发展，维护农业银行和客户的合法权益，根据中国人民银行《信用卡业务管理办法》及有关规定，特制定本办法。
第二条 经办金穗卡业务的农业银行及其分支机构，必须遵守本办法。
第三条 本办法所称金穗卡，是指中国农业银行发行的金穗信用卡、金穗万事达卡和金穗专用卡。
第四条 开展金穗卡业务，必须坚持“合理布局、便于管理、注意服务、讲究实效”的原则。
第五条 金穗卡业务涉及面广、技术性强，其业务的运行需要有统一的规则和标准，因此，各级农业银行必须加强对金穗卡业务的领导，实行高度统一的管理理。

第二章 金穗卡种类
第六条 金穗卡的种类、名称、定义由总行统一规定，任何单位不得擅自更改或变动。金穗卡从不同的角度，可分为不同的种类：
按国际商标不同可分为金穗万事达系列卡和金穗ＶＩＳＡ系列卡。使用万事达卡国际组织商标发行金穗卡称金穗万事达系列卡，使用ＶＩＳＡ卡国际组织商标发行的金穗卡称金穗ＶＩＳＡ系列卡。
按金穗卡的功能划分，可分为金穗信用卡、金穗万事顺卡和金穗专用卡。金穗信用卡具有转帐结算、存取现金、购物消费和消费信用等功能；金穗万事顺卡具有转帐结算、存取现金、购物消费等功能；金穗专用卡具有支付专项用途款项的功能。
按金穗卡结算的币种划分，可分为人民币卡和外币卡。
按金穗卡的发行对象划分，可分为单位卡和个人卡。
金穗信用卡还可按信用等级划分为金卡和普通卡。金卡主要是对资信状况好、经济实力强、社会地位高的单位和个人发行的信用卡；普通卡则是对一般资信可靠的单位和个人发行的信用卡。
对农业银行职工可以发给有特殊标识的个人普通卡，即员工卡。
从金穗卡的载体材料划分，可分为磁条卡和智能卡（下称ＩＣ）卡。ＩＣ卡具有记忆信息或处理和记忆信息的能力，经读写装置可以读取或更改记忆的信息。
根据金穗卡业务的发展，需要增加金穗卡新种类时，总行将统一作出规定。农业银行各级分支机构可以根据实际情况提出业务需求，逐级上报总行，无权擅自决定增加金穗卡种类。

第三章 开办金穗卡业务的条件
第七条 各级行设立发卡中心开办金穗卡业务，必须报经总行批准并报辖区内人民银行备案。开办金穗卡业务的发卡中心必须具备以下条件：
（一）有开办金穗卡业务积极性的地、市级以上的城市行或经济发达地区的县级行；
（二）具有良好的经济、技术条件和业务管理水平，能够在机构、人员、资金等方面提供必要的保障；
（三）设立专门的内部管理机构，配备合理的管理人员和技术人员，具备必要的通信条件和营业场所，有健全的管理制度和安全制度。
（四）发卡量在发卡当年达到1000张以上、3年内达到10000张以上，发卡3年实现盈利。
不具备上述条件的机构，不批准设置发卡中心。要求开办金穗卡业务的，可以管辖行或附近的发卡中心为依托开展业务。
第八条 对于业务发展缓慢、服务差、全国投诉较多、意见较大的发卡行，总行将予以通报批评，限期整改，整改无起色的，将取消其发卡中心资格，业务并入就近的发卡中心管理。

第四章 机构管理
第九条 开展金穗卡业务必须有专门的业务管理机构和稳定的专业队伍，人员的配备必须包括业务管理、会计核算和技术人员。金穗卡业务机构的设置分本级管理，即总行——省、自治区分行——地市行——县级行。
第十条 发卡中心是指经总行正式批准，负责金穗卡的发卡、授权、止付、清算及所辖范围业务管理的内部机构。各级行必须加强对发卡中心的管理，配备政治可靠、业务素质高的干部，建立、健全内部管理制度，做到分工明确、责任到人、操作规范。
第十一条 发卡中心必须建立严格的档案资料采集、审查、保管制度，对持卡人、特约单位和银行网点等应建立比较全面的档案，专门保管，对客户申请表、担保情况及持卡人购物消费和存取款动态进行严格的审查和监督，对不符合条件的申请不批准发卡，发现有问题的特约单位和持卡人应及时采取措施，防止金穗卡风险和损失。
第十二条 发卡中心必须设专用房间、指定专人负责制卡，制卡机具由专人负责操作，制卡员离开制卡机具时应及时上锁，制卡程序不得外泄，更不得将制卡机具临时交他人代管。制卡员不得兼管空白卡片，其他人不得随便出入制卡机房，应保持制卡员的相对稳定，建立严格的制卡工作制度并认真执行。
第十三条 各发卡中心要建立严格的请示、汇报、登记制度，对金穗卡业务中发生超过权限的业务，要及时向本行有关领导或上级行请示，工作中遇到的各种新情况、新问题应及时向上级行汇报，日常业务中发生的一些重要问题或事件要及时登记，遇重大情况要迅速逐级报告总行。

第五章 持卡人
第十四条 持卡人是指经过发卡行审核批准，同意发给金穗卡的单位和个人。单位和个人申领金穗卡必须向发卡行提出书面申请，经发卡行进行资信调查、审核批准，办理规定手续后，方可成为持卡人。
第十五条 金穗信用卡的申领条件：
凡办公地点在发卡行所在地、在金融机构开立基本存款帐户的单位可申领单位卡。单位卡最多可申领6张，持卡人资格由申领单位法定代表人或其委托的代理人书面指定和注销。
凡居住户口（含公安部门出具的准许居住2年以上的证明）及工作单位在发卡行所在地、具有完全民事行为能力的居民可申领个人卡。个人卡的主卡持卡人可为其配偶及年满18周岁的家庭财产共有人申领附属卡，附属卡最多不超过2张，有效期限与主卡相同，主卡持卡人有权要求注销其附属卡。
信用卡持卡人还需符合以下条件：
（一）遵守金穗信用卡章程，按照发卡行的要求提供有关资料和担保。
（二）按规定交存开户资金和交纳年费。
（三）外地、境外人员及现役军警人员申领信用卡，须出具当地公安部门或有关部门签发的合法身份证件，并按规定提供担保。
（四）申领金卡的单位必须经济实力雄厚、经营状况好、有较强的债务偿还能力和良好信誉。
（五）申领金卡的个人必须有较高的稳定收入和偿还债务的能力，个人信誉状况良好，无不良行为记录，按规定提供担保。
（六）申领员工卡的本行职工由县级以上农业银行机构人事部门证明，同级信用卡部同意。当持有员工卡的职工离开农业银行时，应由信用卡部会同原提供证明的人事部门收回员工卡。
第十六条 申领金穗信用卡时，申请人必须提供担保。担保方式分为保证担保、存单质押担保和抵押担保三种。当持卡人不能偿还因使用信用卡而形成的债务时，以保证方式担保的，保证人须承担连带保证责任，保证期间由发卡行确定，持卡人换领新卡时，保证人如无书面通知，视同继续保证；持卡人更换保证人，发卡行要重新核保；以存单质押或抵押方式担保的，发卡行有权依法处置质押存单或抵押物。
（一）保证担保
指符合《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）规定的保证人，对持卡人因使用信用卡形成的全部或部分债务承担连带保证责任。公民作为保证人时，家庭财产共有人不能互相保证，也不允许进行循环保证。在保证期间，如保证人要求解除保证责任，须向发卡行提出书面申请，持卡人应提供另外的保证人或担保方式。
（二）存单质押担保
指申领人按照《担保法》的规定向发卡行行以存款单质押，发卡行不得接受除此以外的其他权利质押，也不得接受动产质押。以存款单质押担保的，由发卡行与申领人或第三人订立书面质押合同，质押存单金额：金卡不少于3万元，普通卡不少于1万元。质押存单由发卡行设专户管理。
（三）抵押担保
指申领人按照《担保法》的规定向发卡行提供抵押物，对持卡人因使用信用卡形成的全部或部分债务，发卡行有权按《担保法》的规定对抵押物进行处理。抵押时应由有权部门对抵押物进行评估和办理抵押物登记，由发卡行与申领人或第三人订立书面抵押合同，抵押物的价值不得少于“质押”款规定的金额。
第十七条 为了确保金穗信用卡资金安全，各发卡行须对申领信用卡的单位、个人的基本条件、资金、信誉、担保等方面进行全面的调查及审核。调查、审核的内容应包括：申领人及其担保是否符合条件，申领人填写的申请表内容是否真实、完整，签名、印章是否齐全；申领人及其担保提供的有关资料、证明性文件及有关附件是否真实、齐全。
各发卡行要对持卡人及其保证人的资信状况做出综合分析的评估，通过评估来确定其信用等级。资信评估一般包括以下内容：申领单位、保证单位的所有制性质、单位规模、经济效益、经营管理状况、平均存款余额、结算纪律执行情况、单位领导人品德、业务素质等；申领人、保证人所在单位性质、职业、职务、职称、工作年限、月收入水平、行为表现、担保形式等。
第十八条 凡在发卡行所在地的单位和个人可申领金穗万事顺卡（不具备完全民事行为能力的个人要由其监护人书面同意）。金穗万事顺卡仅分单位卡和个人卡，无附属卡。申领金穗万事顺卡，发卡行可免于资信审查。
第十九条 金穗卡仅限于合法持卡人本人使用，持卡人不得出租或转借金穗卡及其帐户。

第六章 特约单位
第二十条 特约单位是指与农业银行约定的、接受金穗卡购物和消费的单位。
第二十一条 特约单位应具备以下条件：
（一）具有良好的信誉，内部管理完善，遵守银行结算纪律；
（二）遵守金穗卡章程，履行与发行卡签订的协议，接受业务培训，按要求受理金穗卡。
第二十二条 特约单位不得以任何理由拒绝受理持卡人合法持有的、中国农业银行发行的有效金穗卡，不得因持卡人使用金穗卡而向其收取附加费用。
第二十三条 特约单位不得通过压卡、签章和退货等方式支付持卡人现金。
第二十四条 特约单位必须按银行规定的程序办理金穗卡结算，为持卡人提供良好的服务，协助银行搞好信用卡风险管理。特约单位在约定的止付名单送达日未收到新一期止付名单的，应主动与签约银行联系索取。凡不按银行规定程序或要求办理业务的，出现经济损失，由特约单位自行承担；对协助银行截获止付卡、假冒卡及其他有问题卡的特约单位经办人员，给予奖励。
第二十五条 为确保特约单位为持卡人提供方便快捷的服务，防止和减少金穗卡风险，与特约单位签约的发卡行要加强对特约单位的管理和业务辅导，加强联系，建立、健全特约单位档案，定期对特约单位使用的机具、凭证和金穗卡的受理情况进行检查，发现问题及时纠正，对长期拒绝受理金穗卡业务和有问题的特约单位应取消其资格。

第七章 银行网点
第二十六条 银行网点是指办理金穗卡业务的营业网点，金穗卡业务作为农业银行的一项综合性新业务，也是基本业务之一，各级行应积极、认真地办理，为持卡人提供优质服务。
第二十七条 各级行要积极开展同业合作，使更多的金融机构营业网点受理金穗卡业务。
第二十八条 各发卡行应加强对银行网点的业务指导、检查和监督，建立业务考核制度，对业务开展较好的银行网点和个人给予适当表扬和奖励，对擅自拒绝办理金穗卡业务的网点和个人，应给予批评或处罚。对截获止付卡、假冒卡及其他有问题卡的银行经办人员，给予奖励。

第八章 会计核算
第二十九条 各级信用卡部为农业银行的业务部门，不得办成实行独立核算、自成体系的法人机构，但可根据实际情况实行相对独立核算。
第三十条 各级信用卡部要严格执行农业银行财务、会计制度。金穗卡帐务系统是农业银行会计核算系统的一个子系统，其会计核算纳入农业银行会计核算系统管理，金穗卡帐务系统仅对金穗卡帐户进行明细管理。
第三十一条 会计核算系统中“单位金穗卡”和“个人金穗卡”科目分别反映金穗卡单位卡和个人卡业务发生额和存款余额；金穗卡的会计核算按农业银行会计核算办法进行。
第三十二条 各级行要加强信用卡帐务管理，建立健全会计核算制度，提高会计核算质量，严格计息和收费标准，及时清算资金，保证结算渠道畅通，减少和避免差错的产生。
第三十三条 截获伪造卡、止付卡的奖励资金在“营业外支出—其他营业外支出”中列支。
第三十四条 金穗卡业务中使用的电子凭证，一律存放在经办行发卡中心，发卡行可根据需要2年内进行查询。
第三十五条 金穗卡空白卡片是重要的空白凭证，各发卡中心要严格管理。卡片设计和订购由总行统一进行，各分行所需卡片的数量应按规定的时间上报，并及时将款项汇到总行。各分行从总行领取卡片后，要有专门的保险库房和保险柜，指定专人保管卡片，建立严格的出入库手续。
对作废卡、收回的旧卡要造具清册，定期销毁，销毁需经所在行行长批准，在指定人员监督下进行。对其他金穗卡的重要空白凭证也要严格管理。

第九章 开户和销户
第三十六条 符合金穗卡章程规定条件的单位和个人申领金穗卡，必须按规定填写申请表，连同有关资料一并送交发卡行，发卡行经审查合格后，为其开立金穗卡帐户，发给金穗卡。
发卡行应于1个月内办理信用卡必要的调查和审核，审核同意后，在申领人缴纳备用金、办理必要手续后发卡；金穗万事顺卡自收到申请表及备用金10个工作日内发卡。
第三十七条 开立金穗卡帐户时，申请人必须按金穗卡章程规定的起存金额交存备用金。
金穗信用卡单位卡帐户的资金一律从其基本存款帐户转帐存入，不得交存现金。个人卡帐户的资金只限于其持有的现金存入或以其工资性款项及属于个人的其他合法收入转帐存入。严禁将属于单位的款项转帐存入个人卡帐户。
第三十八条 信用卡销户
持卡人还清透支本息后，属于下列情况之一的可以办理信用卡销户：
（一）信用卡有效期满45天后，持卡人不更换新卡的；
（二）信用卡挂失满45天后，没有附属卡又不更换新卡的；
（三）信誉不佳，被列入止付名单，发卡行已收回其信用卡45天的；
（四）持卡人因故死亡，发卡行已收回其信用卡45天的；
（五）持卡人要求销户或保证人撤销担保，并已交回全部信用卡45天的；
（六）信用卡帐户两年以上未发生交易的；
（七）持卡人违反其他规定，发卡行认为应该取消资格的。
信用卡销记，单位卡帐户余额转入基本存款帐户，不得提取现金。
第三十九条 金穗万事顺卡帐户
属于下列情况之一的金穗万事顺卡，持卡人凭密码及本人有效身份证件办理销户：
（一）持卡人磁条卡丢失，已办理书面挂失的；
（二）持卡人要求结束其帐户的；
（三）持卡人违反其他规定，发卡行认为应该取消资格的。
第四十条 发卡行办理信用卡销户，应当收回金穗信用卡。有效卡无法收回的，应当将其止付。

第十章 存取现金
第四十一条 个人卡持卡人或其代理人交存现金，应在银行网点办理。
持卡人凭金穗卡交存现金的，经办人员应在存款单上压（刷）卡，经审查并收妥现金后，将存款单回单联及金穗卡交给持卡人。
持卡人委托他人在不压卡的情况下代为办理交存现金的，代理人应在金穗卡存款单上填写持卡人的卡号、姓名、存款金额等内容（如为异地卡，经办人员还应填写发卡行联行行号），并将现金送交银行办理交存手续。
在ＡＴＭ上存款以银行点核数为准。
第四十二条 持卡人在银行支取现金时，应将金穗卡和身份证件一并交经办人员。金穗万事顺卡和金穗信用卡的ＩＣ卡、照片卡可免验身份证。
经办人员受理金穗卡时，应确认下列内容：
（一）确为本单位可受理的金穗卡；
（二）签名条上无“样卡”字样；
（三）金穗卡无打洞、剪角、毁坏或涂改的痕迹；
（四）金穗卡在有效期内，未列入“止付名单”；
（五）需验身份证件的，持卡人身份证件上的照片或照片卡上的照片与持卡人相符；
（六）卡片正面的拼音姓名与卡片背面的签名一致，查验身份证件时，与身份证件上的姓名也必须一致。
审查无误后，经办人员压（刷）卡，填写取现单，交持卡人签名确认。超过授权限额的，应向发卡行索权，并在取现单上填写授权号码。办理付款手续后，将现金、金穗卡、身份证和取现单回单联交给持卡人。
在ＡＴＭ上取现凭有效个人密码。
第四十三条 单位信用卡持卡人不得凭信用卡在银行网点及自动柜员机上提取现金。
第四十四条 发卡行收到经办行通过同城票据交换或本系统联行划转的各种单据后，为持卡人办理收、付款手续。

第十一章 转帐结算
第四十五条 持卡人可持金穗卡在特约单位购物消费或在银行网点办理转帐结算。信用卡单位卡不得用于10万元以上的商品交易、劳务供应款项的结算，不得将其他存款帐户和销货收入的款项存入单位卡帐户。
第四十六条 持卡人凭卡购物消费时，需将金穗卡和身份证件一并交特约单位经办人员。万事顺卡和ＩＣ卡以及照片卡可免验身份证件。
第四十七条 特约单位经办人员参照银行网点取现业务审查金穗卡。
审查无误的，经办人员应在签购单上压（刷）卡，填写实际结算金额、持卡人身份证件号码、特约单位名称和编号。如超过授权限额的，应向收单行索权并填写授权号码，交持卡人签名确认，同时核对其签名与卡片背面签名是否一致，无误后，将金穗卡、身份证件和第一联签购单交还持卡人。
在使用ＰＯＳ时，如因ＰＯＳ本身或通信线路故障造成操作失败时，可以通过人工授权。
审查发现问题的，应及时与收单行联系，征求处理意见。
第四十八条 特约单位每日营业终了，应将当日受理的金穗卡签购购单汇总，计算手续费和净计金额，并填写汇计单和进帐单，连同签购单一并送交收单行办理进帐；使用ＰＯＳ转帐的，可由收单行直接将净计金额转入特约单位指定的帐户。
第四十九条 特约单位必须将签购单保存2年备查，在保存期内若因特约单位遗失签购单导致无法查询引起纠纷的，由特约单位承担全部责任。
第五十条 持卡人要求退货的，特约单位不得向持卡人支付现金，退货款可以下列两种方式结算：
（一）抵减累计金额
持卡人持卡购物后要求退货，手工操作已交单的，特约单位可以使用退货单压卡（或用签购单压印红字），将退货金额在当日签购单累计金额中抵减后填写汇计单，按汇计金额计算净计金额及回扣金额，退货单随进帐单、汇计单、签购单一并交送收单行。收单行收到进帐单后，按净计金额向特约单位办理进帐，信用卡部根据退货单或红字签购单，在持卡人帐户按金穗卡卡号、交易日期、交易地点、交易金额、授权号码，确认该笔交易，予以冲下。
（二）特约单位退款
特约单位压印（刷）退货单后，如果当天退货金额大于收单累计金额，或根据与特约单位签订的协议，特约单位还可开出转帐支票办理退货款的转帐结算。信用卡部收到支票后办理进帐，根据要求办理持卡人该笔交易的冲正。
第五十一条 收单行接到特约单位送交的各种单据，经审查无误后，为特约单位办理进帐，并与发卡行清算资金。
第五十二条 发卡行收到收单行通过同城票据交换或本系统联行划转的单据后，为持卡人办理收、付款手续。
第五十三条 持卡人通过金穗卡办理转帐业务时，银行经办人员参照取现业务的有关规定办理。

第十二章 透支管理
第五十四条 信用卡持卡人在本办法规定的限额和期限内可进行消费用途的透支，透支限额为金卡10000元、普通卡5000元。发卡行可根据各持卡人的资信情况确定其透支额度。透支期限最长为60天。
金穗万事顺卡不允许透支。
第五十五条 金穗信用卡持卡人帐户出现透支时，透支额应转入短期贷款核算。
第五十六条 持卡人以非法占有为目的，超过规定限额或规定期限，并且经发卡行催收无效的透支行为，视为恶意透支，发卡行应停止其继续使用金穗卡，对情节恶劣、有诈骗行为的可交有关司法部门处理。

第十三章 计息和收费
第五十七条 金穗卡备用金存款利息，按照中国人民银行规定的活期存款利率及计息办法计算。
第五十八条 金穗卡透支利息，自银行记帐日起15日内按日息万分之5计算，超过15日按日息万分之10计算，超过30日或透支金额超过规定限额的，按日息万分之15计算。
（一）透支款项不能一次还清的，待持卡人偿还全部透支本金时，按透支的期限或最高透支金额确定利率。
（二）透支本金未还清又透支的，透支日期连续计算。透支计息不分段，按最后期限或最高透支额的最高利率档次计算。透支利息按利随本清的方法计收。
（三）透支本金全部还清，仅由于收取透支利息而造成透支的，视同新透支。透支起始日期自原本金还清日开始重新计算。
第五十九条 申领和使用金穗卡按有关规定收费，各发卡行必须统一执行总行制定的收费标准，不得随意提高或降低，也不得以任何理由或借口强制持卡人改变使用金穗卡的结算方式。具体收费标准如下：
（一）金穗信用卡年费（含磁条卡制卡工本费），每年金卡100元、普通卡30元，金穗万事顺卡每年年费20元，彩照卡另加制作费50元，ＩＣ卡另加工本费50元，员工卡可免收年费。
（二）挂失止付手续费，信用卡普通卡50元，金卡100元。
（三）补发新卡收取工本费，磁条卡10元、彩照卡、ＩＣ卡50元，其有效期限与原卡相同。
（四）交易手续费
1．异地存款（含转帐存款）按存款实收金额的1％收取手续费，最低1元，最高10元（员工卡免收手续费）；
存款（记帐）金额＝存款实收金额--手续费
手续费＝存款实收金额×1％
2．使用金穗卡异地取现，按取现（记帐）金额的1％收取手续员〔员工卡异地取现，1万元以内（含）免收手续费，超过部分收取手续费〕：
取现实付金额＝取现（记帐）金额--手续费
手续费＝取现（记帐）金额×1％
3．异地转帐结算按每笔实际转帐金额的5‰收费，最低10元，最高500元（农业银行系统内部转帐免收手续费）：
转帐（记帐）金额＝实际转帐金额＋手续费
手续费＝实际转帐金额×5‰
转帐手续费由发卡行从持卡人帐户直接扣除，经办行不再另收现金。
（五）特约单位手续费率，不得低于交易金额的2％。
第六十条 经办行收取的金穗卡异地交易手续费要与发卡行按比例分成，异地消费购物的手续费收入，收单行按交易额的0．5％划给发卡行；金穗卡异地转帐、异地存款或异地取现收取的手续费，收单行按手续费收入的50％划给发卡行。分成的手续费与资金清算同时进行，经办行不得以任何理由拒绝或拖延划拨手续费。

第十四章 授权管理
第六十一条 各发卡行必须加强金穗卡业务授权管理，及时准确地办理金穗卡授权业务。使用ＰＯＳ时，必须逐笔授权；手工操作时，索权起点如下：
单位：元
----------------------------------------------------------------------------------
| 索权起点（不含） | 金 卡 | 普通卡 |
|------------------------------|------------------------|--------------------|
| 民航 | 8000 | 6000 |
|------------------------------|------------------------|--------------------|
| 宾馆、酒店 | 6000 | 4000 |
|------------------------------|------------------------|--------------------|
| 铁路、运输 | 4000 | 3000 |
|------------------------------|------------------------|--------------------|
| 商店、商场 | 3000 | 2000 |
|------------------------------|------------------------|--------------------|
| 其他 | 1000 | 1000 |
|------------------------------|------------------------|--------------------|
| 取现 | 1000 | 500 |
----------------------------------------------------------------------------------
特约单位的性质由当地发卡行确定。
第六十二条 各发卡行必须建立严格的授权审批制度和授权值班制度，明确授权权限，挑选业务素质好、责任心强的人员负责授权。
第六十三条 为保证授权业务顺利进行，各发卡行必须配备授权专用设备，包括信用卡授权业务专用的全国直拨录音电话、传真机等。授权专用设备除授权业务外不得随意占用，不得使用移动电话授权。
第六十四条 各级行必须严格执行授权值班制度，保证每天24小时授权值班（节假日同），如不按规定授权值班或授权值班人员擅离岗位，由此造成的经济损失由发卡行承担。各经办行异地索权时，如连续拨通电话无人授权，可请该发卡行的管辖行代授权，如仍无法授权的报经总行同意或经与应授权发卡行同辖的第三方发卡行证实后，可由经办行代为授权，因代授权造成的一切经济损失均由发卡行承担。发卡行如遇授权电话变更或故障应及时报告总行，并通过各发卡行。
第六十五条 县级行（不含一级发卡行）的授权必须集中在其地市行发卡中心。
第六十六条 为减少和防止信用卡风险，各特约单位和银行网点，在受理金穗信用卡业务过程中，遇下列情况之一者，必须向当地信用卡部索要授权，并提供持卡人卡号、有效期、身份证件号码、交易内容、金额、本单位编号、索权人姓名等内容。
（一）持卡人一次购物、消费、转帐或支取现金超过规定的授权限额；
（二）对持卡人的金穗卡、证件或交易等有疑问。
第六十七条 授权人员接到人工索权电话，要逐笔登记，根据持卡人的卡号确定是本地卡或异地卡，然后再分别进行处理：
（一）如是本地卡，应审查此卡是否已止付、索权人提供的持卡人身份证件号码与档案中的是否一致、交易额是否超过可用金额等，审查未发现问题的，编制授权码授权；对超过权限的授权报经主管领导批准，如发现问题要及时处理。
（二）如是异地卡，应提供有关资料向持卡人的发卡行索权。交易金额在1万元（含）以上的，需填写索权单并传真到发卡行；发卡行收取索权信息后尽快做出授权答复，交易金额在10万元（含）以上的，还需由发卡行编制授权认证码。索权行接到授权答复要及时通知索权单位。
授权不能实时答复的，应由索权单位再次索权，授权方不得主动授权。如特殊情况，向异地发卡行索权不能及时授权的，可要求授权行传真授权。
实现ＰＯＳ自动授权、转帐的，可不再传真索权单、编制授权认证码。

第十五章 挂失与止付
第六十八条 金穗卡遗失或被盗，持卡人应立即向就近发卡行或经办行申请挂失。
第六十九条 金穗信用卡挂失
持卡人申请挂失应填写“金穗卡挂失申请书”，并提供本人身份证件或其他有效证明，交纳挂失手续费办理挂失手续。异地卡挂失需到当地发卡中心，取得发卡行授权后，予以办理。办理信用卡挂失申请时，经办人员应向挂失申请人说明，在次日24小时之前所造成的损失，由持卡人承担。
信用卡挂失30天后，发卡行可根据持卡人的要求为其补发新卡。如持卡人找到遗失卡，未补领新卡前仍想继续使用原卡的，须书面说明情况，经发卡行同意，可在30天后继续使用原信用卡。发卡行要将持卡人的书面证明专夹保管，并凭以办理撤销止付手续；已补领新卡的，应将旧卡交回发卡行，新卡手续费不予退还。
金穗卡异地挂失的，经办行可根据持卡人的要求，确认挂失人身份，经发卡行授权，由主管人签字同意，为其办理紧急取现业务。紧急取现金额不得超过2000元。
第七十条 金穗万事顺卡挂失
持卡人可凭密码进行口头挂失，挂失后该帐户暂停使用但不销户。如持卡人找到遗失卡，可申请撤销挂失，继续使用原卡。
持卡人还可凭密码及本人身份证件或其他有效证明，在就近银行网点办理书面挂失手续，填写“挂失销户申请书”，并注明是否转开新卡。发卡行可根据挂失申请人要求为其销户及转开新卡。
万事顺磁条卡办理书面挂失时可即时销户及转开新卡。
第七十一条 止付的原因包括挂失止付、超限额或超期限透支止付、个人卡主卡对其附属卡止付、单位法定代表人或其授权委托人对单位卡的止付、法院冻结止付、特殊情况止付等。
信用卡止付名单由总行统一编制，各发卡行于每月4、9、14、19、24、29日下午15时之前上报当期增加和撤销的止付卡号，总行于次日汇总下发，各发卡行收到总行下发的止付名单在发卡中心进行控制，每月5、15、25日的止付名单印发特约单位及银行网点，旧一期同时作废。信用卡止付名单，是划分风险责任的重要依据。
金穗万事顺磁条卡交易均为联机操作，不再下发止付名单。
第七十二条 发卡行未按规定向总行发送止付名单，或发送有错误总行不予受理的，造成的一切经济损失均由发卡行承担。发卡行接收到止付名单后，应在4日内（含）送达特约单位和银行网点。因止付名单送达不及时造成的经济损失，由经办行承担。
第七十三条 下列情况之一的信用卡，可办理紧急止付：
（一）持卡人连续恶意透支；
（二）涉嫌重大案件；
（三）因发卡行管理疏忽造成有效信用卡丢失；
（四）发卡行认为应该办理的其他情况。
紧急止付要进行严格审查，一般情况不予办理，符合条件的要由业务主管审批，报经管辖行同意后以传真方式上报总行，总行审核同意后，办理紧急止付，各分行不得随意自行发送。紧急止付每次收取手续费500元。
紧急止付名单由发卡中心控制，根据需要发送有关特约单位和银行网点。紧急止付只作为信用卡风险控制的应急措施，暂不作为风险责任划分的依据。

第十六章 信用卡风险管理
第七十四条 信用卡风险管理包括风险防范、风险控制和风险处理三个环节，贯穿整个信用卡业务过程，包括发卡前的资信审查和担保，消费、取现、透支限额管理，授权、止付管理，业务保险和追讨债务等。
第七十五条 各级行信用卡部应建立业务拓展与风险管理相分离的制度，风险管理部门对持卡人和特约单位的发展与用卡行为进行事前防范、事中监督、事后处理。对持卡人提供保证人担保的，保证人签字时应有银行工作人员在场或由信用卡部风险管理部门确认。
第七十六条 各发卡中心要经常分析和掌握持卡人使用信用卡的动态，从持卡人消费、取款和转帐的金额、次数、透支情况等因素分析持卡人有无恶意透支或诈骗嫌疑，充分利用授权、止付等信用控制手段，有效地控制信用卡风险的发生。
第七十七条 对透支户要进行单独监督和控制，每日营业终了应将透支情况列出清单，分别不同情况进行处理：
（一）透支未超过限额和期限的，通知持卡人尽快还款。
（二）透支超过限额或期限的，以书面形式通知持卡人还款，并将有关情况及时通知保证人，请其督促持卡人还款。
（三）对于有意拖欠透支款的，应收回持卡人的信用卡，暂时收不回的将其止付，并派人催收透支款项。持卡人提供保证担保的，应立即向保证人发出承担偿还持卡人债务的通知书；持卡人提供质押或抵押担保的，依法冲抵债务，并将处理结果书面通知持卡人。不足抵债的，仍向持卡人追讨所欠款项。
（四）对于拒不偿还债务的，请司法部门协助追讨债务；有犯罪行为的，移交司法部门查处。
第七十八条 各发卡中心应加强对特约单位和银行网点业务人员的培训，提高他们对假卡、伪卡的识别能力。其基本要点是：审查卡的正面凸印资料是否按规定编，凸印排列是否规则，间隔是否均匀，同一行字体大小是否相同，有无涂改痕迹，卡面印刷有无不正常的缺口或刮痕，激光影像图案是否明显粗糙或受损，背面签名是否清晰，有无涂改痕迹等。发现可疑情况应与发卡中心联系授权，以防止受理伪造、冒用信用卡。
第七十九条 各发卡行、经办行、特约单位、持卡人应密切配合，努力防止和减少信用卡风险。对信用卡异地消费或取款出现的资金风险，发卡行与经办行应本着维护农业银行的利益和信誉的原则妥善处理。凡因发卡行发卡审查不严或持卡人的责任造成的经济损失，均由发卡行负责处理。发生纠纷后，发卡行不得随意向经办行退票，对确属经办行的责任造成的经济损失，发卡行可报经总行批准，根据造成经济损失的情况，由经办行承担相应责任。责任不清的，由总行信用卡部仲裁。
第八十条 为了使信用卡业务中的损失得到适当补偿，各级行可根据当地实际情况，办理信用卡业务保险，具体保险内容、保险形式由各发卡行与当地保险公司商定。
第八十一条 发发卡行要建立风险报告制度，对于信用卡业务中发生的恶性案件、发现假冒卡、伪卡、待发的有效卡丢失或被盗以及其他有可能构成严重风险的情况，要及时报告管辖行及总行。年终各发卡行应将其风险情况写出风险报告，报送管辖行并逐级汇总报送总行。
第八十二条 对于信用卡业务中出现的资金风险损失，发卡行应采用一切措施积极追讨，对确实无法追回或保险公司赔款后仍不足抵销损失的，各发卡行应建立资金损失申报、审批制度，按有关规定及时处理。
第八十三条 对截获伪造卡、冒用卡和止付卡的有关人员应进行奖励。截获已列入止付名单的金穗卡，人工查阅发现的每张奖励人民币50元，通过ＰＯＳ查阅发现的每张奖励人民币25元；截获未列入止付名单的信用卡，每张奖励人民币100元。奖励由当地的发卡行兑现，向该卡的发卡行划收。
截获伪造卡，每张奖励人民币100元，由发卡行兑现。

第十七章 金穗卡技术管理
第八十四条 金穗卡技术管理是指对金穗卡业务所需设备、软件、技术规范、新技术培训推广及有关技术操作和服务的管理。金穗卡技术规范必须由总行统一组织制定。
第八十五条 各发卡行必须严格按照总行的要求配置设备，必配的设备有：打卡机、验卡机、计算机、终端、打印机、传真机、复印机、业务专用录音电话、交通工具等，省、自治区分行不直接发卡的也应配备计算机、复印机、传真机和必要的通讯工具及有关专用设备。
第八十六条 金穗卡业务软件由总行统一组织开发、推广。总行将根据业务需要及时向发卡行提供相应的业务软件。软件的修改、升级等由总行统一组织进行，各发卡行必须使用统一软件，未经总行许可，任何单位或个人不得擅自更改金穗卡软件。
第八十七条 各发卡行要严格按照总行制定的统一标准格式制卡。对于不按标准格式制卡、发卡的，由此造成的一切损失由发卡行承担。

第十八章 业务技术培训
第八十八条 业务技术培训原则上分三级进行，金穗卡的高级管理、业务、技术人员由总行统一组织培训，培训内容以国家的有关方针政策、法律法规、金穗卡理论、业务管理、专业技术等为主；发卡行的管理、业务、技术人员由省、自治区分行组织培训，培训注重知识性、业务性、技术性和实用性；各发卡行及所辖县级行的管理、业务、技术人员和各特约单位、银行网点的经办人员由发卡行进行培训，特约单位、银行网点的经办人员也可以由县级行进行培训，培训内容注重业务操作和风险防范。
第八十九条 各发卡行要加强金穗卡干部队伍的政治思想教育工作，提高政治觉悟，增强事业心、责任感和法制法纪意识。金穗卡业务人员要自觉学习业务技术知识，熟悉规章制度，掌握操作规程，通过理论联系实际，不断提高自身业务素质。发卡行要经常对业务人员进行业务考核，通过考核奖优罚劣，调动每个干部职工自觉学习业务技术的积极性。

第十九章 宣传服务
第九十条 各级行要充分利用各种力量，借助有关宣传舆论工具，利用各种形式，努力做好金穗卡业务宣传工作。宣传要做到健康、新颖、活泼，具有思想性、针对性、艺术性、趣味性。通过各种形式的宣传，提高金穗卡的知名度，增强全社会的用卡意识，推动金穗卡业务的发展。
第九十一条 金穗卡业务宣传包括以下内容：
（一）宣传开展金穗卡业务的重要意义和国家的有关政策；
（二）宣传金穗卡的基本知识和功能；
（三）宣传金穗卡使用的基本方法和风险防范知识；
（四）注重金穗卡的商标宣传。
第九十二条 各发卡行要注重在特约单位和银行网点的宣传，每个特约单位和银行网点门前要挂受理金穗卡标志牌、柜台要放卡徽标志牌，挂、贴金穗卡宣传画等，标志牌、宣传画等要醒目，规格标准要统一，内容要简明扼要，让人易懂、易记。
第九十三条 各发卡行和银行网点要努力为客户提供优质服务，树立服务第一、信誉至上的思想，主动、热情、耐心、周到，以严肃认真的工作作风，提高工作效率，尽力缩短客户等候时间，做到准、快、好。如发卡行和银行网点确有困难的应向持卡人解释清楚，给客户以满意答复，不得以任何借口拒绝为客户办理业务。

第二十章 违规责任
第九十四条 发卡行有下列情形之一的，由总行责令改正，酌情予以处罚。情节严重或逾期不改的，责令停止办理金穗卡业务。
（一）未经批准开办金穗卡业务的；
（二）未经批准发行ＩＣ卡、外币卡的；
（三）不执行总行规定的技术标准的；
（四）随意降低手续费标准的；
（五）不执行本办法规定的透支利率及计息办法的。
第九十五条 发卡行有下列情形之一的，按照《中华人民共和国商业银行法》和现金管理的有关规定给予相应处罚：
（一）不执行规定存款利率的；
（二）不按规定向中国人民银行缴存存款准备金的；
（三）违反规定帮助持卡人提取现金的。
第九十六条 持卡行或经办行违反本办法规定，帮助单位卡持卡人将其他存款帐户或销货收入的款项转入其金穗信用卡帐户的，或帮助个人卡持卡人将其他款项转入其金穗信用卡帐户的，酌情处罚。
第九十七条 持卡人使用单位卡进行透支的，由其单位承担透支金额的偿还和支付透支利息的责任。持卡人使用个人卡附属卡发生透支的，由其主卡持卡人承担透支金额的偿还和支付透支利息的责任；主卡持卡人丧失偿还能力的，由其附属卡持卡人承担透支金额的偿还和支付透支利息的责任。
第九十八条 持卡人与特约单位出现的纠纷由双方自行解决，持卡人不得以纠纷为由拒绝偿还因使用金穗卡发生的债务。
第九十九条 持卡人必须妥善保管和正确使用其金穗卡，否则，因此造成的资金损失，由其自行承担。
第一百条 持卡人办理挂失后，卡被冒用造成的损失，有关责任人按照金穗卡章程的规定承担责任。
第一百零一条 信用卡单位卡持卡人违反本办法规定，将基本存款帐户以外帐户、销货收入的款项转入或将现金存入其信用卡帐户的，责令其转回基本存款帐户。
个人卡持卡人不得违反本办法规定，将属于单位的款项转入其信用卡帐户。
持卡人不得违反本办法规定套取现金。
第一百零二条 持卡人恶意透支的，依法追究其刑事责任。
第一百零三条 特约单位受理金穗卡时，应当按照规定的操作程序办理，否则因此造成的资金损失，由其自行承担。
第一百零四条 特约单位工作人员参与欺诈银行活动，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第一百零五条 银行工作人员与持卡人或特约单位串通参与欺诈活动，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第一百零六条 伪造、盗用金穗卡，使用伪造、作废的金穗卡，冒领冒用、涂改金穗卡骗取财物的，应依法对其处罚，并追究刑事责任。

第二十一章 附 则
第一百零七条 发卡行吸收的金穗卡存款和质押金存款应按规定比例向中国人民银行当地分支机构缴存存款准备金。
第一百零八条 发卡行应按月向中国人民银行当地分支机构报送金穗卡业务统计报表。
第一百零九条 金穗卡业务结算凭证的格式、联次、颜色、使用办法由总行根据中国人民银行的统一规定组织印制。
第一百一十条 金穗专用卡的业务管理办法由各发卡行参照本办法制定。
第一百一十一条 本办法由中国农业银行总行制定颁发并负责解释修改，各省、自治区、直辖市分行和计划单列市分行可结合当地实际情况，制定补充规定，并报总行备案。
第一百一十二条 本办法从印发之日起执行，《中国农业银行信用卡业务管理办法（试行）》（农银发〔1994〕70号文）同时废止。以前若有与本办法规定相抵触的，以本办法为准。


非正式行政法渊源的效力适用规则研究

姚仁安　付士平

　　同两大法系的世界各国一样，中国行政法渊源也十分繁杂。如果我们用控权理论来审视行政法渊源，就会发现并不是所有与行政有关的规范性依据都是行政法的正式渊源，其中存在为数众多，非常庞杂的非正式行政法渊源。加强对非正式行政法渊源价值构成及其效力与适用规则的研究，对有效控制和监督行政权力、构筑和完善行政审判的法律适用规则具有重要意义。
　　一、非正式行政法渊源的内涵和结构
　　“法律渊源”语出罗马法Fontesjuris[1]，原意为法律的源泉，即法源，指法律的内容导源于何处。这是“法律渊源”的实质内涵。但我国法学界几乎都是在形式意义上使用“法律渊源”这一概念，认为法律渊源是根据法律效力的来源不同而形成的[2]、由不同国家机关制定和认可的、具有不同法律效力和法律地位的各种类别的规范性法律文件的总称，包括正式渊源和非正式渊源两类。
美国学者博登海默认为，正式渊源是可以从体现了官方法律文件中的明确条文形式中得到的渊源。非正式渊源指尚未在正式法律文件中得到权威性的和至少是明文的阐述与体现的那些具有法律意义的资料和考虑，包括“正义标准”、“推理和思考事物本质的原则”、“个别衡平法”、“公共政策”、“道德信念”、“社会倾向”以及“习惯法”[3]。
　　我国学者一般认为，正式渊源通常又称直接渊源，指国家制定的具有不同效力的成文法律，包括宪法、法律、行政法规、地方法规、自治法规以及规章等。非正式渊源通常又称间接渊源，指经国家认可的，由国家赋予其法律效力的规范性文件，包括公 共政策、法律原理、判例等 [4]。我国也有学者将行政和地方规章纳入非正式行政法渊源的范畴进行讨论，理由是我国行政诉讼法第五十三条规定，人民法院对规章享有间接审查权 [5]。笔者认为，从我国传统行政法理论和立法实践来看，将规章纳入非正式行政法渊源是值得商榷的。首先，我国立法法已把规章作为正式的行政法渊源之一进行了规范；其次，我国行政诉讼法虽赋予人民法院对规章的间接审查权，但这并不是区分正式和非正式行政法渊源的标准和条件。在具体法律法规的选择和适用问题上，人民法院对法律法规同样享有选择权，有权适用此法，而不是用彼法；有权取上位法，舍下位法。且我国宪法和相关法律也已明确赋予国务院各部委以及省级人民政府、省会城市人民政府、较大的市人民政府、经济特区人民政府享有规章的制定权。因此，规章不应属非正式行政法渊源。判断正式与非正式行政法渊源的标准和条件，是看某一具体行政法渊源的制定、发布是否符合立法法规定的正式立法程序。法律法规和规章均应属正式的行政法渊源。国家和地方各级权力机关及其行政机关，依照宪法和组织法的规定，于立法程序之外，发布的调整行政关系的决定、命令、指示等规范性文件，均属非正式行政法渊源的范畴。其主要包括以下五类：
　　（一）全国人大除根据《宪法》62条、63条行使修改宪法、监督宪法实施、制定和修改刑事、民事、国家机构及其他基本法律立法权外，制定和发布的调整行政关系的其他规范性文件；（二）全国人大常委会除根据《宪法》67条行使解释宪法和法律，监督宪法实施，制定和修改其他法律等立法权外，制定和发布的调整行政关系的其他规范性文件；（三）国务院依照《宪法》89条于制定发布行政法规、缔结条约之外，发布的调整行政关系的决定、命令等规范性文件；（四）地方各级权力机关和行政机关于制定发布地方法规和规章外，发布的调整行政关系的其他规范性文件；（五）以不成文法形式存在的行政习惯、判例、法律原理。
　　从以上分析可以看出，非正式行政法渊源具有如下法律特征：
　　（一）它主要是由各种非制定法构成，内容十分庞杂，是各种制定法的协调和补充；（二）非正式行政法渊源的发布主体，既包括国家各级权力机关，也包括各级党政机关，还有各种社会团体、行业管理协会；（三）非正式行政法渊源依其发布主体不同，存在高低不同的效力位阶。
　　二、非正式行政法渊源的价值构成探析
　　法的价值是其作为客体对于主体人和社会需求的满足。研究非正式行政法渊源的价值，是认识和把握非正式行政法渊源内在本质，充分发挥其法律功能，准确适用于司法审查的需要。同时，行政法包括非正式行政法渊源，为不同的价值准则设定了不同的法律地位和不同的实现方式及过程。研究正式的、非正式的行政法渊源的价值，可以减少价值冲突，使多种价值准则得以并存，从而为司法审查中非正式行政法渊源的选择适用，提供一个更为准确、鲜明的参照物。非正式行政法渊源的价值主要由正义价值、秩序价值、效益价值、自由价值所构成。
　　[正义价值] 正义是一个极富有生命力的概念，从中西方传统正义论到现代法律正义论，它一直随社会的发展而不断地变化着。正义不是法的产物，而是法的理念、精神和追求。严格地讲，法的秩序、效益、自由等一切价值都是建立在正义价值之上。没有正义，法的其它一切价值都是不存在的。非正式行政法渊源的正义价值主要体现在：第一，使正义得到更为普遍的认同；第二，作为法律保障正义实现的补充。这种保障上的补充，又是通过实体正义和程序正义两个途径来实现社会正义的保障的。一个缺乏正义的社会必将是一个舞弊的社会、黑暗的社会和动荡的社会。非正式行政法渊源是谋求和保护社会正义最基本的手段和途径之一。
　　[秩序价值] 秩序是自然和社会存在的基础，是自然和人类社会发展的条件。其既包括自然界按自然法则形成的自然秩序，又包括人类社会中由社会规范调控所形成的社会秩序。社会规范不仅包括正式的行政法渊源，也包括非正式的行政法渊源。正式行政法渊源的缺陷、暇疵和冲突，为非正式行政法渊源提供了调控社会秩序的空间。秩序价值虽不是非正式行政法渊源的核心价值，但却是实现非正式行政法渊源正义价值、效益价值和自由价值最基础的价值成份。作为正式行政法渊源的协调与补充，非正式行政法渊源的秩序价值主要表现在三个方面：第一，通过进一步明确和规范行政主体的职能、调整统治阶级内部局部利益冲突，防止行政权力空缺或重叠，建立合理的、有规则的行政职能系统；第二，合理有序配置行政法律关系主体在行政实体法和程序法上的权利与义务，保障行政法律关系秩序；第三，强化对市场主体和各种市场关系的调整与保护，最大限度的优化配置各经济要素，稳定和协调市场结构、生产结构、流通结构、消费结构的相对平衡有序。
　　[效益价值] 效益是产出减去投入后的结果。非正式行政法渊源的效益价值，集中反映在对自然资源和社会资源的有效利用与分配上。自然资源一般具有不可再生性。加强对土地、矿藏、森林等自然资源的保护和对政策、信息、权利、义务等社会资源的公正平等分配，提高其利用效益，正式和非正式行政法渊源是必不可少的调整机制、分配规则和行为规范。非正式行政法渊源的效益价值不仅表现在经济效益的获得和增加，而且还体现在权力运作效益的提高和社会公正的维护。它主要是通过优化配置行政结构及行政程序，减少和降低行政管理成本来实现的。社会公正是法律的追求，属法律正义价值的内容，也是法律效益价值的体现。
　　[自由价值] 自由是人生而具有的属性。自由对于人的价值，表现为它是人的潜在能力外在化，是人发展的助动力。正如重力定律不是阻止运动的手段一样，法律不是压制自由的手段，而是人民自由的圣经[6]。法律自由是一定社会中的人们受法律保障和认可的，按自己意志进行活动的权利。非正式行政法渊源的自由价值，首先是通过对法律自由的具体化来体现的。比如宪法规定的集会游行示威自由，在《集会游行示威法》颁布之前，有关集会游行示威管理方面的非正式行政法渊源，就为这种自由的实现规定了具体的方式和方法，使游行示威自由与其他公民正常生活的自由之间得以协调。其次，非正式行政法渊源还通过对侵害他人法律自由的行为设定制裁和否定性评价，来实现对他人法律自由的维护和保障。
需要特别强调的是，法的价值是一个多元多维的庞大系统。由于价值主体的多元性、多样性、社会需求的复杂性、变化性、社会生活的广泛性、多重性，法的价值冲突在所难免。关键是我们应根据不少学者倡导的法定价值优先原则、适当成本原则、最佳效益原则，取利避害，减少和避免法的价值冲突，准确选择和适用非正式行政法渊源[7]。
　　三、非正式行政法渊源的效力适用规则设计
　　非正式行政法渊源的效力问题，在前苏联和西方法学界均存在争议。我国学者一般认为，非正式行政法渊源不具有法律效力。但也有少数学者认为，法律明确规定了的国家政策、国家计划，应允许其以一定范围的其它规范作为补充渊源适用于有关事件[8]。笔者认为，非正式行政法渊源的法律效力，不能抛开正式行政法渊源而孤立地去讨论它。确定非正式行政法渊源的效力，一般应遵循如下规则：
　　[效力待定规则]
　　——非正式行政法渊源是否具有法律效力，取决于其与同类正式行政法渊源的联系。舍此联系，非正式行政法渊源本身，显然不具有法律效力。在未与正式行政法渊源比较对照之前，非正式行政法渊源的法律效力处于不确定状态，不能作为行政行为的合法性依据而适用于司法审查。
　　[效力吸收规则]
　　——非正式行政法渊源与相同位阶或高位阶正式行政法渊源一致，则其效力为正式行政法渊源所吸收，审判中可直接适用正式行政法渊源的规定，并可参考非正式行政法渊源的具体规定。
　　——与非正式行政法渊源同类的正式行政法渊源空白时，在不与宪法、基本法律抵触的前提下，该非正式行政法渊源具有法律效力，可结合宪法、基本法律的原则条款一并适用。
　　[效力冲突规则]
　　——非正式行政法渊源与相同位阶的正式行政法渊源中的强制性规范抵触的，该非正式行政法渊源中的相应规范不具有法律效力。
　　——非正式行政法渊源与相同位阶的正式行政法渊源中的任意性规范抵触的，该非正式行政法渊源的法律效力可视具体情况而定。若正式行政法渊源中的任意性规范明显滞后于社会生活现实，可根据法的价值冲突规则承认非正式行政法渊源的法律效力而适用之。
　　——非正式行政法渊源与高位阶的正式行政法渊源抵触的，该非正式行政法渊源不具有法律效力；非正式行政法渊源与低位阶的正式行政法渊源抵触的，适用该非正式行政法渊源的规定。
　　[效力等级规则]
　　——与正式行政法渊源一样，非正式行政法渊源从全国人大及其常委会，国务院及其各部委、中国人民银行、审计署和其他直属机构，到地方各级人大及其常委会、地方各级人民政府及其职能部门，依发布主体不同，其效力存在高低不同的位阶等级。上位规范优于下位规范，特别规范优于普通规范，新发布的规范优于以前发布的规范。
　　[效力范围规则]
　　——国家权力机关及其行政机关发布的非正式行政法渊源的效力及于全国；地方权力机关及其行政机关发布的非正式行政法渊源的效力仅限于本地方。
　　四、对《行政诉讼法》相关法律适用条款的修改与完善
　　我国《行政诉讼法》关于法律适用问题的规定主要存在以下缺陷：
　　第一，没有把宪法作为司法审查的依据进行规定。我国学者普遍认为，宪法是正式的行政法渊源。但我国《行政诉讼法》第五十二条没有把宪法作为司法审查的依据予以规定。有学者认为，宪法是司法审查的最高依据和最终依据，但不是直接依据和具体依据[9]。笔者认为，宪法不仅是司法审查的最高依据和最终依据，也是直接依据和具体依据。人民法院对规章以下抽象行政行为的审查和对非正式行政法渊源效力的确认，必将直接涉及宪法的某些具体规定。更何况山东省高级人民法院审判的陈晓琪以侵犯姓名权的手段侵犯齐玉苓宪法保护的受教育权案，已首开直接以宪法规定判案的先河[10]。加强宪法权利的保护，实现宪法司法化已是大势所趋。
　　第二，只规定正式行政法渊源是司法审查的依据，对非正式行政法渊源的效力未作规定。这与我国长期以来存在的制定法传统有关，但显然有悖于我国目前法治实践。前面已经论及，由于法律调整的局限性和社会生活的复杂性，正式行政法渊源并不能涵盖所有行政法律关系，难以解决行政发展中的问题。特别是我国行政法采用成文法主义，但又没有象民法、刑法那样形成统一法典，法律调整与行政现实之间往往出现断层和间距。我国行政主体作出的具体行政行为中，有相当一部分是依据国家政策等非正式行政法渊源作出的。这类行政行为一旦涉讼，必将导致非正式行政法渊源法律效力的确认。有条件的承认非正式行政法渊源的法律效力，与行政法治原则并不发生价值冲突。因此，行政诉讼法有必要对非正式行政法渊源的法律效力作出规定。
　　第三，对法律解释的法律效力和法律地位未作规定。我国不少法律法规和规章都授予某一行政主体对本行政法规范的解释权，但对这些解释在司法审查中的法律地位，《行政诉讼法》并未规定。笔者以为，根据我国法律解释权限的划分，全国人大及其常委会的立法解释，国务院的行政解释，最高法院和最高检察院的司法解释，是行政审判的当然根据，其他解释只能作为非正式行政法渊源适用。
综上，笔者建议，对我国《行政诉讼法》第五十二条、五十三条作出修改，将宪法和立法解释、行政解释、司法解释作为司法审查的直接依据、政府公共政策等非正式行政法渊源作为参考依据在条款中明确予以规定。

参考书目：
[1]卢云编著《法学基础理论》，中国政法大学出版社，1994年版第52页。
[2]周农、唐若雷主编《法理学》，1998年版第288页。
[3]（美）博登海默著《法理学——法哲学及其方法》，邓正来译，华厦出版社，1987年版。
[4]万斌著《法理学》，浙江大学出版社，1988年版第231页。
[5]孙笑侠著《法律对行政的控制——现代行政法的法理解释》，山东人民出版社，1999年版第107页。
[6]详见《马克思恩格斯全集》第1卷71页。
[7]卓泽渊主编《法理学》，法律出版社1998年版第292页。
[8]徐国栋著《民法基本原则解释——成文法局限性之克服》，中国政法大学出版社，1992年版第124页。