近年来，不少法院为健全和完善司法的监督机制，尝试从社会上聘请监督员对法院的廉政情况、工作作风、司法公正等方面进行监督，并形成相应的制度。这些制度虽然名称各有不同，如特约监督员、特邀监督员、执法监督员等，但核心都是法院聘请人民群众担任监督员来监督法院，为此，笔者统一称之为特约监督员制度。特约监督员制度是人民法院强化司法权监督的重要创新，但在实际运行中也存在一些问题，笔者认为有必要在价值导向下，优化制度安排，促使其更好地发挥作用。

一、特约监督员制度的价值

特约监督员作为法院加强监督、搭建群众沟通桥梁的制度创举，既展现了法院主动接受社会监督的积极态度，又承载着了解和回应人民群众多样化司法需求的重任。

（一）特约监督员制度是法院接受社会监督的主动落实

《中华人民共和国宪法》第二十七条中规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”接受人民的监督，既包括体现人民意志的法律监督，还包括直接来自于人民群众的社会监督。为了落实和强化社会监督，法院主动建立起特约监督员制度，使人民群众更好地了解法院工作情况，增强普通群众监督法院的影响力，有效提高了社会监督的力度和效果。

（二）特约监督员制度是促进法院工作完善的有效途径

人民性是人民法院的本质属性，司法为民是法院工作的基点。在新形势下，法院要更好地落实司法为民、满足人民群众的司法需求，就必须掌握民众的要求，听取民众的意见。法院特约监督员制度就是人民法院畅通多元化民意表达机制的有益尝试，通过选聘具有代表性的特约监督员，通过制度化的渠道，将民众的司法需求以监督意见和改进建议的形式表达出来，促使法院进一步完善自身工作，更有针对性地满足人民群众最迫切最核心的司法需求。

（三）特约监督员制度是维护司法公信的重要保障

社会公众对司法的信任和尊重是司法公信力的核心要素。面对转型时期矛盾凸显的社会现实，人民法院引入具有一定代表性的普通民众组成监督员队伍，主动接受他们对法院和法官多方面的监督，并通过特约监督员向普通民众传导，将有助于缓解矛盾冲突，减少误解，树立人民法院公正、廉洁、为民的良好形象，成为司法公信力提高的重要保障。

二、特约监督员制度存在的问题

在制度的实际运行中，特约监督员通过不同的监督方式了解法院工作情况，并以监督员的身份对法院提出了不少有针对性的意见和建议,也得到了法院的积极回应，为法院提供了更多的工作思路和改进方法，产生了积极的效果。然而，特约监督员制度在发挥“监督”职能的同时，也反映出一些制度性问题。

（一）特约监督员制度的外部属性有所欠缺

人民法院建立特约监督员制度，其目的主要在于强化法院的外部监督。然而，从当前人民法院普遍采取的制度内容来看，特约监督员制度外部属性不足。一方面，特约监督员制度主要来源于法院的自我完善，法院既是特约监督员制度的发起者，又是被监督者，特约监督员履职更多地表现为协助法院的管理者对法院工作进行监督。另一方面，特约监督员由法院聘任，作为监督者的监督员，对被监督者——法院的依附性，难以保障特约监督员在履职过程中始终处于超然的位置。

（二）特约监督员缺乏有效的监督与制约手段

监督功能的发挥依赖于监督者充分的监督能力，在现有制度下，特约监督员面临着监督能力不足的问题。首先，特约监督员的监督手段与途径有限。特约监督员不具有调查权，在当前违法的形式更加多样、隐蔽的情况下，作为普通民众的特约监督员很难获得全面、客观的监督信息。其次，特约监督员的监督意见“刚性”不足。由于特约监督员制度并非法定监督形式，其监督意见对法院没有法律上的约束力。虽然大多实施这一制度的法院都规定了针对监督意见的答复义务，但意见是否被接受最终取决于法院自身，监督员对此缺乏有效制约。

（三）与其他监督方式未形成科学的制度协调

当前，权力的监督方式日趋多元化，不同的监督方式只有相互协调，才能更好地发挥作用。特约监督员制度作为一种新的司法权监督方式，与既有监督方式的协调上尚有完善空间。首先是特约监督员制度与人大代表、政协委员监督的协调欠缺。法院的很多特约监督员身份与代表或委员身份重合，容易导致监督性质的模糊和监督措施的混乱。其次是特约监督员监督与信访、投诉监督的协调欠缺。从实践来看，特约监督员提供的监督信息大多没有超越法院通过信访、投诉等渠道获取的信息，且对于后者获得的信息，法院同样应当依法予以处理并给予答复，导致特约监督员制度的功能有所消解。

三、特约监督员制度的完善

围绕特约监督员制度存在的障碍和问题，我们需要对制度的主要内容进行统筹安排，就以下几个方面进行重点完善：

（一）优化特约监督员选任方式

法院特约监督员选任方式的优化是解决特约监督员制度外部属性不足的首要措施。具体来说，一是适度扩大选任范围。目前，人民法院特约监督员的人选主要是靠有关单位、组织推荐产生的，这种方式将选择限制在较小的范围。为更好地体现特约监督员的广泛性和代表性，在选任中应向更大范围扩展，并允许符合条件的公民申请。二是探索人大主导等外部选任机制，提高制度公信力。为消除“自己监督自己”的质疑，特约监督员的选任可由同级人大常委会或法院外的其他机构来主导，提高特约监督员的独立性。

（二）畅通监督信息获取渠道

充分的信息掌握是有效开展监督的前提。对于当前法院特约监督员获取监督信息渠道不足的问题，主要可采取以下措施：一是继续推进法院司法公开。司法公开是法治文明的重要标志，也是促使特约监督员更好地掌握法院工作信息，更好地发挥监督功能的有效途径。二是强化法院对特约监督员监督行为的配合。法院应进一步明确监督员在公民权利范围内的申请资料公开、访谈、旁听等渠道和程序，为特约监督员履职创造更好的条件。三是加强人大等有权机关对特约监督员获取监督信息的支持。对于特约监督员无法自行调查的线索，应允许其向人大等机关提出调查建议，由其依照职权开展进一步调查和监督，为特约监督员提供坚强的后盾。

（三）强化监督结果的制约力度

特约监督员对法院制约力量的薄弱已经成为其功能发挥的主要阻碍之一，也使得特约监督员制度在效果上与信访、投诉等社会监督方式相比缺乏明显优势，提升特约监督员监督意见的刚性效力是特约监督员制度发展的关键环节。然而，基于法律保留原则，未经法律授权的特约监督员并没有直接要求法院作出决定的权力。对此，笔者认为，可以从程序建议权上考虑，即继续延续既有的批评、建议和要求答复的监督方式，但在监督员对答复不满意或法院拒绝答复时，视情况向相应的人大常委会提出处理建议，由人大依法予以监督，从而提高监督员的监督力度，确保监督实效。

上海市人大常委会


上海市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例
上海市人大常委会


（1986年8月29日上海市第八届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过 1986年9月11日公布 1986年10月1日起施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 监护人及其职责
第三章 肇事精神病人的管理治疗
第四章 肇祸精神病人的监护治疗
第五章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了加强对肇事、肇祸精神病人的监护、治疗和管理，维护社会秩序，保障人民生命财产安全和保护精神病人的合法权益，根据《中华人民共和国宪法》和其他法律的有关规定，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例所指的肇事精神病人，是指不能辨认或者不能控制自己行为而违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》后果较重的精神病人；肇祸精神病人是指不能辨认或者不能控制自己行为而违反《中华人民共和国刑法》以及其他严重危害社会治安的精神病人。
第三条 精神病人的监护人、家属或其所在单位，精神病人住所地的居民委员会、村民委员会以及卫生、公安、民政部门，应加强对精神病人的治疗、监护和管理，预防精神病人肇事、肇祸。
第四条 经精神病司法医学鉴定确认为肇事、肇祸的精神病人，应分别对其实行强制性监护治疗：有肇事行为的精神病人送卫生部门所属医院诊治；有肇祸行为的精神病人送精神病人管治医院监护治疗。
第五条 外省市的精神病人在本市肇事的，本市有近亲属的，由其近亲属领回严加看管和治疗，或送回原住所地；本市无近亲属的，由民政、公安部门共同负责遣送回原住所地。外省市的精神病人在本市肇祸的，由公安机关遣送回原住所地。

第二章 监护人及其职责
第六条 不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人，依法由有监护能力的配偶、父母、成年子女、其他近亲属担任监护人。关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任的，经精神病人所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会同意，也可以担任监护人。
对担任监护人有争议的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院裁决。
没有第一款规定的监护人或其近亲属不宜作监护人的，由精神病人的所在单位担任监护人；无工作单位的，由精神病人住所地的居民委员会、村民委员会或民政部门担任监护人。
第七条 监护人应当履行监护职责，负责对精神病人的看管和医疗，保护其人身和财产等合法权益。
监护人依法履行监护的权益，受法律保护。
监护人不履行监护职责，致使精神病人肇事、肇祸，造成他人经济损失或人身伤害的，应负责赔偿损失或承担医疗费用，情节严重的并追究行政责任。监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的民事责任。担任监护人的居民委员会、村民委员会不承担赔偿责任。

第三章 肇事精神病人的管理治疗
第八条 有下列肇事行为之一的精神病人，应由其监护人、家属送医院诊治，拒不送往医院诊治的，由其住所地公安机关强制送往卫生部门所属医院诊治：
（一）行凶、殴打他人致伤的；
（二）侮辱妇女的；
（三）损毁公私财物的；
（四）妨害交通安全的；
（五）其他扰乱公共秩序，妨害社会治安的。
第九条 需强制住院治疗的肇事精神病人，卫生部门所属医院凭市或区、县公安机关签发的《收治肇事精神病人入院通知书》，办理入院手续。
第十条 肇事精神病人在强制住院期间，病情尚未缓解、稳定或痊愈的，监护人或家属不得领回。病情已缓解、稳定或痊愈的，由医院通知其监护人或家属办理出院手续；拒不办理出院手续的，由其住所地公安机关协助送回。既无家属又无生活来源的，由民政部门收容安置。
第十一条 有肇事行为的可疑精神病人，可由其住所地公安机关将其强制送精神病医疗机构诊断。经两名以上精神病科专业医生（其中至少一名应是主治医师以上）诊断，确认是精神病人的，予以强制住院治疗；不是精神病人的，由公安机关依法处理。
受害人、肇事人和他们的家属对诊断结果提出异议的，可向市精神病司法医学鉴定领导小组申请复核。
第十二条 肇事精神病人在强制住院期间的医疗费用，有工作单位的，按劳保、公费医疗规定办理；实行劳动合同制的职工，按国务院有关规定办理。无工作单位的，由监护人、家属承担；既无家属又无生活来源的，由民政部门承担。
第十三条 肇事精神病人在强制住院期间，其监护人或家属到医院无理纠缠、寻衅闹事，不听教育劝阻的，视情节轻重依法追究责任。

第四章 肇祸精神病人的监护治疗
第十四条 对有杀人、放火、爆炸、强奸、抢劫、投毒等行为或严重危害社会治安的肇祸精神病人，由上海市精神病人管治医院监护治疗。
第十五条 有肇祸行为的可疑精神病人，必须对其进行精神病司法医学鉴定。经鉴定确认是精神病人的，由肇祸所在地的公安机关填写《肇祸精神病人监护治疗审批表》，报市公安局批准，予以监护治疗。
受害人、肇祸人和他们的家属对精神病司法医学鉴定提出异议的，可向市精神病司法医学鉴定领导小组申请复核。
第十六条 肇祸精神病人在监护治疗期间的医疗费用，有工作单位的，按劳保、公费医疗规定办理；实行劳动合同制的职工，按国务院有关规定办理。无工作单位的，由监护人、家属承担；既无家属又无生活来源的，其医疗费用及市精神病人管治医院所需有关费用，由市公安局在公安
事业费中列支。
第十七条 肇祸精神病人在监护治疗期间，住所地公安机关不得注销其户口；但其在住所地的粮油供应关系应予停止，由精神病人管治医院统一造册另行申请。
第十八条 肇祸精神病人经过监护治疗后，病情已缓解、稳定或痊愈的，由医院对其精神状态作出鉴定，经市公安局批准出院，并通知其监护人或家属领回。没有正当理由拒不领回的，由报送公安机关责成监护人或家属领回。

第五章 附 则
第十九条 本条例经上海市人民代表大会常务委员会通过，自1986年10月1日起施行。
第二十条 本条例颁布施行后，《上海市对肇事精神病患者实行强制住院的暂行规定》即行废止。本市过去有关肇事肇祸精神病人的管理规定与本条例有抵触的，以本条例为准。



1986年9月11日